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觀點

央行的獨立及問責

行政機關與央行之間的關係應予規範化,以加強金融政策的公信力和金融管理的專業性。央行獨立及問責之間應有適當的平衡。

政府是必須接受市民問責的;不論政府採用何種管治架構或本身屬於何種政治制度,這是一項重要的原則。在不同的政府架構或政治制度之下,不同的只會是確保政府具問責性的具體機制,政府須向公眾負責的原則卻不變。某些憲制安排可能會令達到問責的過程變得格外吃力及富挑戰性。本港的政治制度促使行政立法之間保留一種具建設性的制衡關係,便是很好的例子。但縱使這樣,我們仍不能捨棄問責的原則。

然而,為確保政府向公眾負責而設立的種種問責機制,卻可能在不同程度上會導致短期政治考慮滲入以長遠公眾利益為目標的政策內,令這些政策「轉向」。以這樣的問責安排為例:若每隔一段日子市民便可憑選票直接表達對政府的支持程度,政府很自然地在作出重要決策時便可能較偏重短期的政治效益,忽略對長遠政策可能帶來影響。但如果這種政策「轉向」是反映社會大眾經過深思熟慮,細心分析所有資訊,以及客觀權衡利害得失與另行方案而樂意接受的結果,可說無可厚非。原因是這是社會大眾的抉擇,相信無人會反對。借用經濟學的術語,整體社會與個人一樣,對滿足本身不同需要都有一條所謂的「無差異曲線」,而且應該有自由在曲線上選擇最適合自己的一點。但實際情況是否這樣,市民是否能夠掌握所有資料,了解不同政策決定的利弊,相信並不容易,而公眾的長遠利益亦可能會因而受損。

若要舉出這種政策「轉向」的例子,貨幣管理環節可說比比皆是。歷史上便出現過不少政府藉着「印銀紙」或減息來降低借貸成本,以圖贏得選舉或爭取人民對某些事項的支持,結果導致民不聊生,甚至政府本身亦落得垮台的下場。在大多數情形下,貨幣管理遇到狹隘的政治干預,會令社會的長遠利益受損。因此,國際間至今已有共識,認為應該設立適當機制,確保貨幣管理獨立運作,不受政治干預。事實上,過去10年出現了一種很明顯的全球性趨勢,就是行政機關與央行之間關係的透明度日漸提高,而央行亦獲得較大的自主權,甚至正式的獨立地位。

我相信近期世界各地央行朝此方向的發展,很值得香港參考。由於本港實行規範化的貨幣制度,香港金融管理局的運作並無太多酌情空間,加上銀行監管制度相當完善,可能使這種央行自主的趨勢對香港來說關係較小,亦不迫切。此外,基於我們認為維持高透明度有助向公眾負責的信念及理由,金管局一向採取主動,致力提高整體運作的透明度,這對我們的加強問責以至自主運作亦有幫助。在不影響政策及運作有效性的前提下,我們盡可能提供詳盡資料,並與社會大眾接觸,直接解釋大家關心的事項。我們亦向市民代表詳細解釋各項政策及事務,並認真聽取及研究他們表達的意見。我亦隨時準備每季出席立法會財經事務委員會的會議,詳盡介紹金管局的工作。此外,我們亦會就當前公眾關心的事項向委員會特別簡報,並致力與傳媒保持緊密的聯繫。因此,雖然有些時候我們的措施會對社會大眾帶來痛楚,但香港的貨幣管理至今並無出現政治干預令政策「轉向」的情況,亦能以符合全港市民長遠利益的方式運作。

正當香港回望這幾年成功抵禦金融風暴及處理主權回歸後的挑戰的成果,汲取當中的教訓,並邁步向前時,我們要小心在引入新管治安排時帶來可能令金融政策「轉向」的風險。我們有需要考慮怎樣避免影響金融管理所需堅守的專業精神及公平公正的原則。若認為有必要推行某些切合香港獨特環境的保障機制或措施,我們當然不應猶豫,盡早研究落實。

 

任志剛

2000年11月30日

 

有關金管局透明度政策的進一步資料,可參閱《金管局1999年年報》

 

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修訂日期: 2011年8月1日
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