完善的打击清洗黑钱管控措施的重要性

匯思

2015年06月04日

完善的打击清洗黑钱管控措施的重要性

(译本)

清洗黑钱问题引起全球关注

清洗黑钱及恐怖分子资金筹集一直都是全球各地银行监管机构的关注焦点。随着世界经济发展和一体化,各界对此的关注亦与日俱增。巨额的黑钱被清洗,银行防不胜防,这等报导在各地媒体无日无之。一些不法交易往往据报经香港的银行体系进行,因此香港亦难以独善其身。这些个案如属实,不仅影响香港银行体系的健全,香港长久以来努力建立的可靠金融中心的声誉,更可能因而受损。这是我们绝不想看到的。

清洗黑钱是国际金融中心面对的风险之一

香港是重要的国际金融中心,在一些备受瞩目的报导中被提及不足为奇。与其他国际金融中心一样,香港的银行体系庞大复杂,每天处理数十万宗跨境支付交易。牵涉这些交易的金融机构所在地区通常都奉行相同的打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集国际标准和实施一致的监管要求。

这些跨境支付交易绝大部分都属于正当的经济活动。即使当中有极少数可能是不法交易,但所涉及的「黑钱」亦并非显而易见,因为不法之徒会千方百计隐瞒他们的活动,例如利用多间位于不同地方的公司和以结构式支付进行交易,以规避打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集管控措施。

鉴于上述情况以及全球支付系统的重要性,期望银行在处理每宗交易时都可以辨识甚或阻截可疑交易,是不切实际的。这方面的工作必须依赖具体个案资料,而这些资料却极少为银行掌握。

制定有效的可疑交易侦察制度的重要性

因此,各地遵循的国际标准,均针对银行是否实施有效的打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集制度与管控措施,让银行能够根据它们对客户的认识,无论交易各方所在地,都能够在可疑交易完成后加以辨识和作出举报。

这个要求对于资金自由进出、每天都有大量跨境交易的香港而言,十分重要。

有见及此,金管局多年来一直要求银行加强有关制度和管控措施,以侦察可疑交易和阻吓清洗黑钱及恐怖分子资金筹集。我们对这方面工作的重视,可见于我们在四年间将专门资源增加了两倍,并成立专门分处以便更好地组织有关的工作经验。我们亦加强对银行的监管和联系,就打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集提供更多指引,特别是在交易监察及举报可疑交易方面。

我们的努力取得了明显的成效。香港许多银行已经显著加强打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集的制度与管控措施。银行较以往更了解它们所面对的风险,亦已优化其侦察及举报可疑交易的制度。由于清洗黑钱及恐怖分子资金筹集活动的技俩层出不穷,打击这类活动仍面对极大的挑战,但银行这方面的能力已大为提升。以去年为例,在联合财富情报组收到的可疑交易报告中,有83%是银行作出的。同时银行举报宗数逐年上升,由2012年的19,202宗,升至2013年的27,328和2014年的31,095宗。这反映银行打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集的制度及管控措施越趋成熟和完善。

当大家看到媒体报导这类个案时,不要必然地假设银行没有做好本分。银行提供金融情报的角色,是全球打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集制度的重要支柱。但法律一般禁止讨论银行所提供情报在个别个案中所发挥的作用。

有人经常误解银行掌握执法机构进行的调查工作或有关情报,但实际情况并非如此。银行对客户及客户进行的交易有一定了解,并应以此辨识一些交易是否不正常或不合理。一旦发现这些交易,银行会加以分析,如属可疑交易会作出举报。由于香港每天处理大量跨境支付交易,这项工作的挑战可想而之。

近来,银行为了加强其管控措施,在落实打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集要求时可能影响一些客户,引致他们在开立和使用帐户或提交和更新证明文件方面作出投诉。类似情况亦发生在其他地方。我们一方面会按既定程序处理这些投诉,另一方面会向银行清楚表达我们在打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集管控措施方面的期望。我们相信部分投诉个案是源于客户对现时更为严谨的风险为本合规要求的认识不足,以及银行如何向客户清楚传达有关发展。

香港在打击清洗黑钱方面的工作,与其他地区相比如何?

我经常被问及,香港在打击清洗黑钱方面的工作,与其他地区相比如何?世上没有两个地方的情况完全相同或面对同样的风险,如没有客观的标准,很难作出比较。香港1991年起加入财务特别行动组织(特别组织),特别组织制定的40项建议,提供了唯一的客观国际标准。建议订定了全球打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集活动的框架,当中包括适用于银行的客户尽职审查和举报可疑交易的规定。

香港上次在2007年接受特别组织评估。评估报告所提出有关银行或金管局的事宜,绝大部份已透过2012年通过的《打击洗钱及恐怖分子资金筹集(金融机构)条例》获得处理,包括把要求银行监察交易并辨识当中可疑个案纳入法例当中,大大提升银行在这些方面的能力。

香港就打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集的监管工作,最近亦获国际货币基金组织(基金组织)根据国际标准进行评估。基金组织总结指出:「金管局展现高度承担,致力加强处理手法、增拨专门资源,以及大力提高对清洗黑钱及恐怖分子资金筹集的防范意识」。

若被问及香港对比其他地方在打击清洗黑钱方面的工作表现为何,我可以说本港银行体系在这方面的规定符合国际标准,与全球其他金融中心看齐。但我相信这个问题留待2018年特别组织再进行一次互相评估后回答更好。我们现时已展开有关评估的准备工作。

世上没有完美的金融中心,香港亦不例外  

尽管我们迄今已取得一些良好的进展,但未来仍有不少改进的空间。与其他银行监管机构一样,金管局在监管过程中发现,一些银行在履行打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集的要求时,尤其是牵涉较高风险客户时,仍面对一定挑战。此外,某些银行有时会低估打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集制度所需投入的工作及资源,特别是在合规成本较高的交易监察方面。

事实上大部分银行都恰如其分,切实执行有关规定。然而,无论业界或社会大众都毋庸置疑,银行若有不善之处,金管局定会采取行动。为此,金管局采取一系列的监管工具,包括增加巡查银行在打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集相关方面的工作、提出更多强化措施的建议,以及更多利用《银行业条例》赋予的权力,委任外聘专家协助银行建立有效的制度。

金管局预计短期内完成首宗涉及违反打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集管控措施的调查,并会运用2012年生效的《打击洗钱条例》赋予的权力采取针对性的执法行动。有关行动将予以公开。这反映我们致力维持有关方面工作的稳健和高透明度。

总结

香港作为国际金融中心,无可避免会继续在一些清洗黑钱报导中被提及。这些报导提及的个案,很多都发生在现时更严格的要求生效之前。随着有关制度逐渐成熟,银行在全球打击清洗黑钱的工作当中正担当越来越重要的角色。与此同时,金管局亦会继续竭力做好监管工作。这样做并非纯粹为了符合国际标准,而是因为打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集的管控工作,能促进银行体系的健全,并且仍会是国际银行界未来注视的焦点。我们希望银行都做好准备,主动降低清洗黑钱及恐怖分子资金筹集活动的风险,在迈向更廉洁和透明的全球经济体系当中,为香港争取有利位置。

未来的挑战在于确保银行做好把关的角色,遵循有效和风险为本的打击清洗黑钱及恐怖分子资金筹集管控措施,侦察及举报可疑交易,令本港银行体系长远继续获得尊重和信赖。这是金管局与银行业界的共同利益所在,亦是双方需要并肩面对的挑战。

 

香港金融管理局
主管(打击清洗黑钱及金融罪行)
麦敬伦

2015年6月4日

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修订日期 : 2015年06月04日