没有银行监管的世界

匯思

2017年11月23日

没有银行监管的世界

(本文摘译自香港金融管理局总裁陈德霖2017年11月22日于狮子山学会周年晚宴的发言)

近年银行家大叹生活艰难,皆因监管愈来愈严格。银行不但要提升资本、流动性比率以应付不时之需,还被要求好好管理银行操守风险,加上日益复杂的反洗钱和恐怖份子融资、国际制裁行动和不良销售等相关的合规要求,他们对监管机构抱有怨气,完全可以理解。其实银行可以有方法令监管「消失」,我昨天在狮子山学会晩宴就分享了一些「心得」。

令银行监管消失有两招:一快、一慢,先说快招。

首先,请登上时光倒流机,回到一个世纪之前。那是一块没有银行监管的乐土,银行家的日子也比现在惬意得多。事实上,银行监管这「行业」历史并不悠久。美国要到1933年罗斯福新政时代推出银行法监管银行和发钞,才正式结束长达一世纪的混沌局面,令存户存款有明确的监管保障。在英国,更要到1979年才推出监管银行和保障存款的《银行法》,此前只是靠英伦银行发挥非正式权力监督市场行为。无论美国或英国,监管银行的法规皆「诞生」于银行危机之后。香港亦然,上世纪六十年代几家银行倒闭,催生了银行业监理处的成立。在这之前是一段「美好旧时光」,银行家基本上「自由自在」,银行监管在金融体系没有正规角色,因此,每位市民都要小心翼翼地选择一家信誉昭着的银行托付毕生积蓄。

可惜,我们很难找到时光倒流机,这记令银行监管消失的「快招」并不管用,唯有诉诸慢招,多走几步。而这招数的前提,是银行必须先获取客户的信任,银行不需要外部施加监管,也会小心谨慎保护存户的利益。可是过去数十年,尤其在2008年全球金融危机后,公众对银行的信任度被大幅蚕食。

这个转变的背后有几个重要元素。首先,银行东主和管理层与客户利益「脱鈎」。在「美好旧时光」年代,银行多以合伙人形式经营。银行东主或管理层都悉数投入全家资金去经营,因而奉「审慎营运」为金科玉律,不倾向盲目逐利。因为他们深深明白,一旦经营不善,家族财富化为乌有之余,更可招致牢狱之灾。因此,任何一名银行合伙人都有责任和权利去提醒和约制他人的不当行为,以免银行承担过多风险甚至倒闭。反观现今银行都以有限公司形式营运,大部分更是上市公司,拥有广大的公众股东群。银行管理层的私人财富不再与银行前途捆绑一起,而银行亦一般不再以终身制聘用员工。全球金融危机掩至,凸显银行界「公我赢、字你输」的心态,一些金融机构高管往往罔顾杠杆过重的风险去追逐最大利润,以换取丰厚花红和薪金,将客户对他们的信任和付托忘记得一干二净;更有个别金融机构获政府大量注资拯救后,仍以纳税人的钱为高管发大笔花红,造成社会各界不满!

第二个明显的倾向,是很多银行股东的心态日趋短视。银行以合约形式从市场招聘高管愈见普及,这种量才录用的方式本无可厚非,却有可能产生短线心态的副作用。银行总裁或高管要在一、两个合约期内争取最佳表现,便倾向于做一些看得见、数得到的财务成绩,例如股东权益回报指标。现今财务报告周期由每年一次变两次、两次变四次,「交数」频率加密,加上对冲基金这类「进取股东」出现,都进一步加深银行管理层的短视倾向。

短视倾向驱使银行大规模收购合并或急促扩张业务,务求立竿见影,刺激股价或收入。另一边厢,能够加强银行长远竞争力但短期效用不彰的投资,例如提升IT系统或内部培训,相对变得次要。过去多年,不少这种短视行为往往导致「悲剧」收场。

除银行家外,客户的心态亦有所转变。现在的客户往往当银行服务是一种商品。消费者会货比三家,一有「着数」便会转投另一家银行,不再重视与银行保持长期关系。另外,存款保障制度虽令存户不再忧心积蓄可能付诸流水,但同时也不再花精神挑选可信的银行。尤其是2008年全球金融危机时,多国政府动用大量公帑出手拯救大型银行和金融企业,令客户深信「大得不能倒」是理所当然,促使更多人选择「大得不能倒」的大型银行,不再理会银行本身真正的实力。

总括而言,要令银行监管消失,就要修正上述的扭曲现象。那么,该如何重新令银行家与客户的利益变得一致?这需从银行东主和高层薪酬和奖励制度入手,建立一个合理、公平的制度,以长线表现为赏罚标准。另外,短视行为不应被鼓励,而银行亦应考虑加长聘用期,避免合约聘用的高管被逼追逐短期利益。说到这里,我相信很多人会质疑要银行重返合伙人形式经营有点不切实际,而今时今日银行亦很难回复以终身制聘用所有员工,况且银行员工亦未必想终身只打一份工;至于财务报告次数、股东短视心态,更不是银行可以自我掌控……

由于这些令银行监管消失的快招和慢招都似乎行不通,公众仍然需要一个信得过的机构,去保障存款的安全,监察银行避免承担过量风险,保证客户得到公平对待,减低因银行倒闭而对金融系统造成的震荡,并降低动用公帑拯救银行的风险。汲取2008年全球金融危机的深刻教训,国际间已推出连串改革措施,提升银行和金融业的抗震力。银行需要遵守的规则变成一张长长的清单:从资本、流动性、杠杆、孖展、风险管理、衍生产品交易和报告,以至反洗钱和恐怖份子融资、老鼠仓、内幕交易,金融产品不良销售等,都有更强的监控。

虽然,可令银行监管消失的机会似乎甚微,但我认为银行监管并不是铁板一块,关键在于如何调校监管力度,令监管过程更顺畅和有效。金管局最近推出名为「平衡监管」(Balanced and Responsive Supervision)措施,定期和银行检讨监管过程中,一些可能出现的执行问题,并向银行业界收集能够精简监管的意见。我相信,透过和业界保持良好和持续的沟通,长线而言,定能达成促进业界持续健康发展的监管成果。

说到底,监管银行并不是保障银行客户利益的唯一或最重要的手段。外部施加的监管要求通常只能划下一条「最低标准」的红线,但对推动良好企业文化、价值观和道德标准,并不太有效。这些重要工作必须由银行自发推行,上行下效,由董事局推展至高管,再到公司各阶层,以至前线人员。一间银行和员工能拥抱良好企业文化和价值观,自然不会为短线利益而做出损害客户或银行长期利益的不当行为。

诚然,「徒善不足以为政」,要有效引导员工向善,必须以恰当的奖励制度去配合,提供经济诱因让员工依从企业规章和文化行事。单以短线「跑数」、「业绩」作为派花红或升职的标准,往往后患无穷。英国多家银行在2011至2017年期间销售付款保障保险(PPI)过程中,涉及「不当销售」,有过百万名顾客「中招」,涉资金额270亿英镑,当中三大英国银行被罚款共1.17亿英镑。另外,根据波士顿谘询集团(Boston Consulting Group)报告,2009至2016年银行被罚款总额达3,210亿美元,反映金融企业操守失当问题的严重性。

话说回来,用重典是否就能根治银行界的不当行为?伦敦政治经济学院教授Charles Goodhart的看法值得参考。他指,做坏事的往往是「人」,而非银行或机构。延伸下去,监管机构应该致力推动银行管治的改革,不应只着眼银行的资本、流动性这类指标。而且,业界害群之马无论事后转职何处或已退休,都应该受到惩处。Goodhart又指如果一个银行总裁知道自己的行为对他的身家财产有终身的影响,这比任何说教和誓言更能有效提升银行文化1。这看似严苛,但某程度上点出问题的根源:短线目标诱使个人盲目逐利,而这些人不需问责。由针对企业转为针对个人,将需要银行监管思维和制度上的重大变革,说易行难。但我认为即使在目前的制度下,银行监管者都应该采取主动,要求银行提升其管治、文化和道德水平。

如果银行愿意并能提升企业文化和价值观,我作为监管者非常乐意退后一步,放轻监管的力度。这正是金管局近年致力推动银行走「稳善金融」之道的原因。其实我们过去数年与银行业界下了不少功夫,要求银行独立非执行董事要更投入和提升装备,令他们更有效地发挥监察银行的影响力。我们又提供培训,协助提升银行企业管治,成立一个由董事局主导、由独董做主席的委员会,监督落实,确保薪酬奖赏制度与良好企业文化和价值观挂鈎。我相信,要做到「稳善金融」的境界,金管局和银行业界要共同努力,假以时日,会见成效。但改革长路漫浩浩,所以在未来可见一段日子,银行监管者不至饭碗不保! 

 



香港金融管理局
总裁
陈德霖

2017年11月23日


1Charles Goodhart, (2017) "Has regulatory reform been misdirected?", Journal of Financial Regulation and Compliance, Vol. 25 Issue: 3, pp.236-240,Goodhart曾在金管局外汇基金委员会担任成员多年

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修订日期 : 2017年11月23日