美国监管当局于上月宣布,虽然他们正「尽量加快」完成订立实施《巴塞尔协定三》1 (《巴三》)的规则的程序,但有关规则将赶不及在2013年1月1日生效。
欧盟方面亦有相似情况。欧盟委员会、欧洲议会及欧盟理事会的三方对话仍在进行,以协商定出「资本规定指令IV」(「指令IV」,即《巴三》的欧盟版本)的文本,而即使可以在年底前达成政治协议(这似乎仍然是欧盟的意愿),欧盟方面亦认为应该未能及时将「指令IV」制订成为法规,以赶及2013年1月1日生效。
那么,我们是否就应该因美国及欧盟无法遵从国际间已同意的时间表,而顺势推迟在香港实施《巴三》?抑或我们仍依照巴塞尔银行监管委员会(巴塞尔委员会)所定的时间表,由2013年1月1日开始落实《巴三》首个阶段?香港为实施《巴三》而订立的规则,即《2012年银行业(资本)(修订)规则》,现已提交立法会审议,而尽管美国及欧盟本身预期会有延误,巴塞尔委员会的时间表仍维持不变。换言之,新的资本标准仍会在2013年1月至2019年为止的6年时间内分阶段逐步实施。
在思量推行时间这两难问题上,我们或许应该先提醒自己:引入《巴三》的原意,无非是要纠正近期全球金融危机揭示得一清二楚的弊病,换句话说,《巴三》是有利于保持金融稳定。《巴三》资本标准的目的,是透过要求银行持有更高水平及更优质资本,并更妥善处理及涵盖以往未有被充分认知的风险,以提高银行抵御冲击的能力。这个做法是要确保银行能在不窒碍其贷款业务的情况下,应对未来出现的金融风暴,从而减低对其他经济环节产生不良影响或令现存问题恶化的机会,并促进银行对长期及可持续的经济增长作出贡献。危机爆发前的过度借贷及危机爆发后的过度减债所引致的、如坐过山车般的极端起跌,都不利于整体经济的可持续增长。
任何规例都必须讲求平衡,松紧有度。规例过松,可能会助长过度的风险承担,造成严重后果;规例过紧,则会遏抑有益处的金融活动,窒碍增长。我们认为《巴三》正是一套拿捏得宜的方案,在加强银行应对逆境的能力的同时,亦透过多年分阶段推行的方式,避免影响工商百业融资以至个人贷款,并确保日后纵使处于经济逆境,银行仍可继续借贷。基于这个原因,我们建议香港在2013年1月1日开始实施《巴三》。
事实上,香港并不是唯一依照原定时间实施《巴三》的地区,邻近地区如中国内地、日本、新加坡及澳洲,都已公布在明年实施《巴三》的规则。瑞士作为全球另一重要金融中心,亦属于这个行列。
有些人认为在深受危机打击的国家推迟服用为它们而设的苦口良药时,要亚洲先行服药,会变相让这些国家的银行比我们的银行有更多竞争优势。然而,我们应否被这种说法所动摇,即使《巴三》有很多好处?
我们认为这个关于竞争优势的说法有两个假设。第一个假设,是来自美国及欧盟的国际银行,即可能会实际地与本港银行竞争的同行,其现时所持的资本水平远比《巴三》所要求的低,令其享有成本优势。第二个假设,由2013年1月1日起,本港银行须持有较现时水平高的资本,因而增加成本。
这些假设正确吗?即使美国及欧盟延迟实施《巴三》,亦肯定不代表其银行的资本水平仍与危机爆发前相同。事实上,这些地区的银行已进行重大资本重整。根据美国《多德.弗兰克华尔街改革和消费者保护法》,监管机构须进行压力测试,确保银行及其他具系统重要性的金融机构有足够资本抵御严峻的金融环境。即使尚未通过上述法案的时候,美国联邦储备局已就一些大型美资银行控股公司进行压力测试,并根据测试结果,大幅度调高资本规定。到了2012年,曾接受联储局「全面资本分析及检讨」的19间银行控股公司的总计一级普通资本,已由2009年第1季的4,200亿美元增至2012年第2季的8,030亿美元;加权平均一级普通资本比率(即优质资本与风险加权资产之比)亦由5.4%倍增至10.9%。
欧盟方面,根据2011年一项涵盖区内71间主要银行的资本重组计划,欧洲银行业管理局规定当中大部分银行在2012年6月底前达到不少9%的「核心一级比率」。到了2012年10月,该局表示会以资本防护为重点,以「配合顺利过渡至『指令IV』……的监管规定」,并规定银行的核心一级资本额须相当于9%的核心一级比率。
这样来看,即使美国及欧盟暂时未正式实施《巴三》,两地最大型银行的资本水平已较危机前显著提高,可以媲美甚至超越《巴三》所定的水平,因此有关两地银行能以远低于本港或亚洲同业的资本水平而享有竞争优势的说法,根本无法成立。
至于有关竞争的第二个假设:于明年落实的《巴三》首个阶段,会否使本港银行持有远高于现时的资本水平,以致限制了它们的贷款能力,并将额外资本的成本转嫁到借款人身上?根据金管局量化影响研究的结果,本港银行已具备非常充分的条件,以符合新推行的《巴三》资本比率的要求。事实上,本港银行的资本水平已超越2013年1月1日起实施的标准,已发行普通股(即普通股本)亦占资本基础极大比重,与《巴三》视普通股本为吸收亏损方面最优质的资本的重点一致。
总括而言,不论是否延迟正式推行《巴三》,美国及欧盟主要银行都无可避免地正走向更高的资本水平。在此情况下,加上《巴三》所能带来的好处,以及本港银行可以较轻易地符合新标准,我们更加相信香港应该按照巴塞尔委员会的时间表,如期实施《巴三》首个阶段。一般而言,亚洲地区以往订立的规例往往在某些方面较巴塞尔委员会的最低标准严格。相比起其他受重创的地区,亚洲能够较安稳地避过全球金融危机所造成的震荡,或许就是受惠于这个做法。从这个角度来看,若故意在此时延迟推行《巴三》,以图在监管方面与其他地区的监管机构「力争下游」或促使这种「竞争」,似乎毫无裨益。相反,若能在2013年1月1日实施《巴三》,香港则可实践两大承诺:一是其作为国际金融中心而一贯力求采纳最佳国际标准的承诺,另一是本港作为巴塞尔委员会成员的承诺。
助理总裁(银行政策)
简嘉兰
2012年12月6日
1《巴塞尔协定三》是巴塞尔银行监管委员会因应从近期全球金融危机中汲取的经验而提出的一套全新的资本及流动性标准。这套标准会由2013年1月1日起从某些资本标准开始分阶段实施,并在2019年完成落实所有资本及流动性标准。