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演講辭

政府並沒有乖離積極不干預政策

講者:香港金融管理局總裁任志剛

(刊登於1998年8月24日《信報》)

1998年8月24日

港府近日為了打擊外匯家操縱市場,而在股票和期貨市場的干預行動,引起熱烈辯論,令我回想起70年代末期夏鼎基爵士任財政司期間,政府的干預政策也引來了熱烈討論。我當時有幸在布政司署任職經濟研究員,沒有太多負擔,但卻有許多學習機會。當日許多爭辯似乎較為健康;而且,請恕我直言,當時的討論內容較為理智,並沒有這麼多流言蜚語。

不過,這些差別都是可以理解的。這次事件的確會惹來很大的爭議。某些人士巧言令色,提出有關干預主義這一類冠冕堂皇的理論,指責政府的行動。同時,在一個頗為政治化的環境下,適值社會正經歷經濟調整帶來的巨大痛楚的時刻,難免有政治中人以這次事件為增加政治本錢的大好機會。在整個立法機關幾乎與政府對立的情況下,政府便自然會成為抨擊對象。任何人站出來高舉自由市場的旗幟,對任何形式的政府干預加以批判,便顯得義正詞嚴,一派飽學之士的風範,這都並非難事;然而,這一切表現都無視在政府成功管治下,香港成為了全球最自由的經濟體系此一事實。雖然如此,我們仍會懷著必恭必敬的心情,感謝那些教導我們有關自由市場道理的人,使我們時刻保持警覺。

【重溫夏鼎基的解釋】

香港正經歷轉變,對於一個充滿活力,不斷發展的城市來說,在20年內有所變化是最自然不過的事。但叫人驚歎的,是這些年間政府的積極不干預政策絲毫沒有改變。或許很多人刻意迴避,甚或忘記這項政策的真正意義,但香港特別行政區政府仍然將之牢記在心,我亦沒有例外。我連續與五任財政司一起緊密工作,儘管他們並非每一個都喜歡「積極不干預」這個彆扭的名詞,但他們都恪守這項政策。在這次政府干預股票和期貨市場的事件中,政府也沒有偏離這項政策。事實上,這次干預行動正是由我這個對積極不干預政策堅信不移的人負責執行的。

撫今追昔,我在注視市場形勢之餘,也騰出一點時間來讀一下已經被遺忘了的有關積極不干預政策的文獻。我很高興能重溫這些文章,尤其當我看到當年參與撰寫的文章以及出自我手筆的句子和段落時,就更感興奮。夏鼎基爵士的確是一位非常出色的財政司,才智過人。即使在批評政府的人士之中,也有很多位是極之敬佩夏鼎基爵士的。我希望透過引用他的言論,讓這些人士更能理解我們對股票和期貨市場的立場。

早於1973年11月在「管理人員與轉變中的香港環境」會議上(Conference on Managers in a Changing Hong Kong Environment),夏鼎基爵士已在演辭中指出公共政策的作用(我沒有參與演辭的撰寫工作)。他說:「在市場機制的運作中存在一些只有政府才能解決的問題,這些問題會導致經濟欠缺效率或引起社會不安」「政府必須承擔應有責任,確保管理層決定不會因而受到障礙。」

1979年9月,夏爵士在題為「過渡中的香港經濟」的演辭中談到干預主義和調節機制。他說:「即使在奉行積極不干預政策的大前提下,我們必須承認有時候干預是實事求是的做法,才能保持香港經濟穩定。」在同一篇演辭中,他又提出忠告,不要過份相信「自動調節的機制...能夠恢復平衡穩定」是理所當然的事。接著,他繼續列舉市場中有那些範疇可以歸納為市場的缺陷,需要進行干預來加以糾正。

不過,夏鼎基爵士是在1980年12月向香港工業總會發表的演辭中(我當時是首席助理經濟司,有幸草擬演辭部分內容),清楚說明何謂積極不干預政策。我打算原文引述演辭其中兩段內容,讓大家都能有較清晰的理解。夏鼎基爵士說:

「我經常提到政府對經濟所採取的立場是屬於『積極不干預政策』。當然,有些人會認為這不過是放任主義,說起來好聽一點罷了,更有甚者,可能認為這不過是政府砌辭狡辯,掩飾『甚麼都不管』的態度。但事實並非如此:積極不干預政策建基於一個觀點,就是在一般情況下,如果政府試圖規劃私營機構的資源分配,以及阻撓市場力量的運行,那麼,即使市場力量帶來的短期影響如何不利,政府的行動最終都會徒勞無功,而且更會損害經濟增長,對於開放型經濟體系就更加如此。」

【某些環節港府會干預】

「但當我提到政府的經濟政策時,我是用『積極』來形容『不干預』的。也許我以往未曾清楚說明所謂『積極』的涵義。這其實是指:當政府遇到要求作出干預的建議時,不會純粹因為其性質而慣性認為建議不正確。剛好相反。一般而言,政府會因應當前和將來可能會出現的形勢,權衡輕重,仔細考慮支持和反對採取干預行動的理據--在經濟的任何環節以及在需求或供應方面。然後,政府才作出積極的決定,研判利害所在。的確,在絕大部分情況下,我們得出的結論都是不干預比較有利,而且我也要指出,如果我們的結論不是這樣,我會感到震驚。不過,在所有這些情況下,我們都是以積極的態度作出決定,而不是慣性地下結論,更加不是政府甚麼也不管的結果。不過,也有很多例子是政府決定干預市場力量的自由運作,而這些決定,通常都是在諮詢不同的委員會的意見後作出的。」

事實上,的確有很多政府干預的例子。例如政府興建機場,如果沒有政府干預,要私營機構興建機場,經濟上根本就不可行。政府亦負責築路修橋,提供公共房屋、醫療服務等。不過,與其他地區比較,香港政府傾向減低參與程度,所以香港的公營部門佔本地生產總值的規模是全球其中一個最小的。

在貨幣和金融體系方面,政府干預就較多。政府透過規管金融市場和監管金融機構來進行干預。這正是因為我們認為夏鼎基爵士所說的「權衡利害」而傾向進行這樣的干預,也因為「市場機制運作存在的缺陷...(可能會)引致經濟欠缺效率。」也因為幾乎相同的原因,我們在1996年採取干預行動,建立即時支付結算系統,理由是私營部門不可能自行建立這樣有效率的金融基礎設施。自1990年初開始,我們便一直進行干預,發展港元債務市場,原因也一樣,就是因為這個市場是非常有效的金融中介渠導,但可惜私營機構無力發展一個結構完善的港元債務市場。

聯繫匯率制度也是積極不干預政策的產物。政府作出干預,將匯率固定在某一水平,是因為政府在1983年才發覺香港需要一個貨幣支柱,以管理貨幣體系。假如沒有這樣的支柱,從數學角度來說,我們無法確定港元的價值。換句話說,如果沒有政府干預,自由市場無法以符合社會大眾利益的方法來確定港元價值。

【市場恐慌將出現過度調整】

自去年年中亞洲金融風暴爆發以來,港元經歷了四次狙擊。幾乎所有市場人士都知道,每次狙擊行動中,都有對沖基金同時在股票期貨市場和貨幣市場上下其手。即使我們這些被認為愚笨的人都知道這種操縱市場的手法如何運作,雖然至少對我們來說,這種操縱手法到了今年6月和8月的第三和第四次狙擊時才變得明顯。每一次,銀行同業拆息都被推高至不同水平,導致期指大跌。雖然8月的事件還未過去,很明顯狙擊或操控貨幣的情況已令港元利率大大高於美元利率。從1個月港元同業拆息與1個月倫敦銀行同業拆息的比較可見,貨幣市場的操控令利率溢價達到3至4個百分點。

由於亞洲金融風暴影響,香港無可避免地要經歷極之嚴峻的經濟調整,社會正因此而承受極大痛楚,我們無需那些炒家來操控我們的貨幣,加深我們的痛楚,他們的目的只是要從沽空期指中獲利。另外,這種手法也令股市以至其他資產市場調整過度,產生不穩定因素,危害本港穩健的金融體系。不過,我要強調一點,我沒有資格判斷有否出現過度調整的情況,以及調整過度的情況究竟有多嚴重。然而,只要我們環顧鄰近國家,就可以知道市場會不受控制地大幅調整,情況可以相當嚴重。無論人們怎樣指責印尼那種群帶關係式的資本主義、用人為親、貪污腐敗、種族主義、宏觀經濟管理不善、忽視金融發展等,但即使這一切指控都成立,也不致令他們的貨幣和金融制度崩潰至此,國家陷入這樣悲慘的困境。但殘酷的現實就是他們正身處這樣的困境。市場恐慌,便會出現過度調整,如果我們不謹慎應付,我們的處境也很可能會一樣。罪魁禍首是那少數的對沖基金,它們毫不關心香港,更遑論港人的福祉。它們對香港的興趣只在於香港是一個自由市場,可以任由它們操控,就如其他人所說,好像櫃員機一樣,隨時可以提款。

【決心維持聯匯制度】

香港特別行政區政府的官員,正是將香港發展為全球最自由的經濟體系的同一批人。很明顯,目前正存在我敬重的老師夏鼎基爵士所說的「市場機制運作中的問題」,可能會引致「經濟欠缺效率」以及「社會不安」。因此,政府決定作出干預,遏止操控貨幣的情況,消除從貨幣操控引致出現利率溢價而對社會造成的不必要和不公平的痛楚,以及避免市場出現恐慌性調整,陷入失控狀態。要達到這些目標,其中一樣需要做的事情,就是在「...因應當前和將來可能會出現的形勢,權衡輕重,仔細考慮支持和反對採取干預行動的理據」後,作出這艱難的決定,在股票和期貨市場作出干預。的確,「即使在奉行積極不干預政策的大前提下,我們必須承認有時候干預是實事求是的做法,能保持香港經濟穩定。」因此,在諮詢外匯基金諮詢委員會的意見後,財政司司長以外匯基金管理人的身分,決定「在市場力量的自由運作下進行干預」。

這次干預行動沒有偏離香港一直行之有效的積極不干預政策。那些認為我們違背了這項政策的人,應該嘗試了解和再思這項政策的真正涵義。大家無需聽我的話,那些都是夏鼎基爵士提出的至理名言,他是積極不干預政策的設計師,他任職財政司期間,以至今時今日都備受推崇。事實上,作為金融管理局負責人,我的責任並非履行積極不干預政策,這是財政司司長曾蔭權先生的責任,而他亦勇敢地肩負這項重任。希望大家都嘗試花一些精力,認識積極不干預政策的真正涵義,好讓我們能在精神上或以其他方式支持曾蔭權先生。

雖然我談的是干預這個課題,但是也讓我重申,政府干預股票和期貨市場,打擊操控貨幣的行徑,並不暗示我們維持聯繫匯率制度的決心有所動搖,事實是我們的決心比以前更大。正如我在其他場合裏提過,除了聯繫匯率制度以外,沒有更適合香港的制度,而鄰近經濟體系過去一年多來的經驗也很清楚告訴我們這一點。這場亞洲金融風暴幾乎蔓延至所有地方,而且來勢似乎愈來愈猛烈,聯繫匯率制度中貨幣發行局安排的運作原則,是保持香港長期繁榮穩定的最佳防衛措施。

修訂日期: 2011年8月1日
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