最后贷款人

演講辭

1999年06月29日

最后贷款人

任志刚, 香港金融管理局总裁

(于香港银行公会半周年晚宴,刊载于金融管理局季报第20册)

银行公会和金管局的伙伴关系

  1. 我很高兴有机会再次在香港银行公会半周年晚宴上致词。上一次是在1992年12月香港金融管理局成立前,当时我是以金管局候任总裁身分出席晚宴的,距今几乎7年。虽然银行公会很少会两度邀请同一位讲者,但我必须承认我也曾想过,贵会会邀请谁在这次晚宴上致词。接着我就收到贵会现任主席的电话,向我提出这次邀请,而我也欣然接受。这正好反映过去多年,银行公会与金管局之间建立了紧密的伙伴关系以及深入的了解。我们一同经历了许多考验,也一同取得了不少成就。我们共同努力,在多方面作出贡献,包括:持续不断改革货币制度;强化监管制度;建立先进的金融基础设施,特别是设立债务工具中央结算系统和推出即时支付结算系统;为主权移交作好准备以及应付亚洲金融风暴,或者更确切的说,是处理全球化发展引致的危机。我们一同经历了这些事件,并成为区内最稳健的银行体系。事实上,随着我们按照《基本法》的规定,继续发展香港的国际金融中心地位,银行公会与金管局的伙伴关系将会发挥非常重要的作用。
  2. 此外,前路尚有许多挑战,需要我们进一步加强大家的伙伴关系来应付。我们都清楚了解全球化发展和科技进步的力量,以及由此而带来的机会与风险。亚洲金融风暴也让我们清楚知道,由于利用高杠杆比率运作的机构的活动,这些力量造成的影响更加巨大,对经济可能会带来重大伤害,绝不会容忍任何经济上的过度发展或错误。对小规模而且完全开放的国际金融中心来说,无论是受监管的机构或监管当局本身,要驾驭这些力量,并且尽量把握这些发展力量所带来的好处,都要格外努力。这个过程会涉及银行业结构以及监管制度方面的改变,甚至有特殊利益的集团也可能因这些改变而受到影响。不过,事实上改变是无可避免的。在处理这些改变时,我们有两个选择;一是充分利用我们强劲的伙伴关系,预先处理有关问题;一是任由市场残酷的力量来主宰一切。我当然选择前者,即使这样做可能会再引起外界指责金管局干预市场,因为我担心另一项选择可能会扭曲市场,带来系统性风险。不过,我可以向大家保证,金管局过去从来没有,而且将来也绝不会向银行业发出指示,或要求商业银行采取任何违背其商业利益的行动。银行公会与金管局稳固的伙伴关系是建基于沟通与实际需要、双方对眼前问题的理解及以衷诚合作解决问题的决心,并不涉及任何政治成分。我谨此期望这种稳固的合作关系能长远维持下去。

银行业顾问研究

  1. 事实上,透过双方紧密合作,我们现已作好充分准备,迎接下一项挑战 ── 也就是新纪元的来临。当我们为新世纪的挑战作好准备,进行银行业顾问研究时,我们得到银行公会充分合作。相信在座各位也知道,我们去年聘请顾问对银行业进行研究,其中一个目的是要评估香港银行业若要应付和掌握未来5年的挑战和机会,我们需要在监管制度上作出那些必要修订。我们是尝试在策略上让银行体系能掌握全球化发展和科技进步的力量,从而提高银行的效率和竞争力,以及推出新产品的能力。
  2. 顾问研究的建议重点,在于透过开放市场、放宽管制和简化制度来促进竞争。不过,一个同样重要的讯息是,在促进竞争之余,仍然要确保银行体系安全稳健。研究报告中列出了多项全球发展趋势,都可能会令银行面对的风险增加,所以报告中也作出了多项建议,旨在巩固银行体系整体的安全稳定,在座各位也知道这些建议的详细内容。同时,继年初的3个月公开谘询结束后,政府就建议进行的内部讨论也接近尾声,很快便会公布有关决定。我希望藉此机会再次多谢银行公会,就这些建议提出了很有用的意见。此外,我也希望趁这个机会特别讨论其中一项建议,在谘询期内内收到的意见均普遍支持这个建议 ── 即金管局应澄清其最后贷款人的角色。

金管局作为最后贷款人

  1. 也许我首先应该指出,早于1994年10月美国商会的午宴上,我曾就这个课题作出一些澄清。后来这篇演词刊载于1994年11月号的《金融管理局季报》内,标题不过是「香港银行体系的稳定」。引用自己的演词并不是值得赞赏的做法,尤其几乎是5年前的演词,不过实在忍不住要引用这篇演词。我在这次演讲中途曾经指出:

    「香港是有官方的最后贷款人存在的,这就是金管局。甚至在香港的银行业内,有些人对此还不十分了解。」

    接着,我就香港的最后贷款人的角色和功能作出详尽解释。尽管如此,对有关的政策似乎仍然存在某程度的混淆不清。顾问研究报告发觉市场对于这课题「仍然存在颇大程度的不明朗因素」,以及「银行业内有很多参与者不是不知道原来有最后贷款人,就是不清楚金管局会提供这项援助的条件。」部分主要报章更错误地指出,去年9月推出的7项技术性措施中,以贴现窗取代流动资金调节机制的安排实际上结束了金管局作为最后贷款人的功能。此外,学者提出最后贷款人的角色不应与金管局作为货币发行局制度管理人的角色混淆的论点,令这个课题存在更多含糊不清之处。
  2. 顾问提出若干其他原因,解释市场为何仍然存在这种不明朗情况,而其中最主要的,相信是自1993年金管局成立以来都无需以最后贷款人的身分行事。我想大家都希望这种情况会持续。因此,在没有实际事例说明最后贷款人政策如何运作的情况下,我们只好继续解释这项政策背后的原则。为此,我将会向香港所有认可机构的行政总裁发出一份详尽的政策声明,说明金管局最后贷款人的角色,我们更会就政策声明进行广泛的宣传。接下来,我会概述政策声明的内容,并会加以阐释。

澄清的需要

  1. 虽然我在1994年的演词中所提出的一般性原则现在仍然适用,但是在目前的环境中,更有需要作进一步澄清,过去5年,银行业的经营环境经历了巨大变化。去年,香港亚洲大部分其他地区一样,经过了多年的增长后,步入了一段严峻的经济衰退期,银行业也因此而承受了不少压力,经营环境也存在许多不明朗因素。此外,过去5年,全球各地的银行业也急速发展。因此,金管局不仅要重申我们为面对困难的机构提供流动资金援助的原则,也需要进一步澄清提供这种援助的目的、机制和限制。
  2. 正如我较早前提过,尽管金管局曾经有一、两次表示会准备提供最后贷款人援助,但直至目前为止,金管局都无需以最后贷款人的身分提供支援。由于亚洲金融危机令经济和金融环境反覆不稳,以及区内其他地方的银行面对严重的问题,正好证明香港银行体系稳健和审慎。同时,也表明香港的监管制度以预防胜于治疗为方针,的确具有成效。不过,在亚洲金融危机比较严峻的期间,市场人士最关注的其中一项问题,是市场对于在有需要时,是否会得到最后贷款人援助,以及援助的范畴等存在相当大的疑问。事实上,在市场波动比较大的期间出现的流动资金短缺情况,部分可能是与市场这种不明朗因素有关。我们也可以说这种不明朗因素也令金融危机肆虐期间,信贷紧缩的情况加剧。1998年9月推出的贴现窗机制在某程度上有助减轻这个问题。我们期望市场对最后贷款人机制加深认识后,能进一步纾缓这种不明朗因素,而日后一旦再出现危机时,也有助提高市场的流动资金水平。同时,一个正式的政策架构也能让金管局确保在考虑是否提供最后贷款人援助时,能够迅速作出决定,并能贯彻有关的原则。在一个不明朗的环境中,迅速的回应极为重要,有助恢复银行体系的稳定以及人们的信心。
  3. 不过,我们必须承认,我们也有理由尽量不要就这个课题说得太多。虽然银行公会也支持金管局作出澄清,但也适当地指出金管局必须维持足够的灵活性,以便能处理各种不同的情况、应付突然出现的变化,以及采取及时的行动。另外,为了防范道德风险问题,需要维持一定程度「有建设性的含糊」,避免过于清楚列明提供援助的条款。这个理据是成立的。不过,我们也应留意,虽然道德风险问题是永远无法消除的,但近几年这个问题在香港已经大为减轻了。稳健和完善的监管制度大为限制了认可机构的高风险活动,而且监管制度的发展趋势也倾向采取风险为本,而不是机构为本的方法。市场维持高透明度,使市场自律机制能有效运作,而机构也普遍备有适当的风险管控制度。实际上,由于香港银行业经营环境日趋先进和稳定,我认为清楚说明有关的规则会带来正面效果。举例来说,清楚列明提供最后贷款款人援助的抵押品要求的准则,能鼓励机构持有质素较佳的资产,从而可进一步减低道德风险。

提供最后贷款人援助的范围

  1. 但「最后贷款人援助」所指的是什么必须解释清楚。现在就让我处理这个重要的定义问题。最后贷款人援助这个词语一般用得颇为松散,不同人可能有不同理解。事实上,一家中央银行从事的3类活动都可能会被视为最后贷款人援助。这当中有两类与我今日的演讲无关,首先是在即时支付结算系统下提供的即日流动资金,或透过贴现窗提供的隔夜流动资金。它们的主要目的都是确保银行同业支付系统运作畅顺,是属于按日提供的短暂支援。其次是属于另一个极端的长期援助,当一家银行很可能已经无力偿债,而其倒闭将会引发对香港货币金融体系稳定较广泛的影响,当局便会伸出援手,提供较长期的流动资金援助或资本援助。
  2. 我们今日讨论的最后贷款人援助都不属这两类,但却介乎这两者之间。这类援助就是提供予基本上仍具还债能力,但正面对短暂资金困难的银行。这种援助的即时作用,是为遇到短期资金问题的机构提供喘息的空间,以便采取纠正措施。从整体上来说,援助的目的首先是防范该机构流动资金不足的情况演变成无力偿债事件,其次是避免连锁影响蔓延至其他银行,引起整个体系出现危机。

法律制度

  1. 避免令整个银行体系受到影响,是最重要的考虑。这项考虑涉及金管局在发挥最后贷款人角色时的备用资源,以及金管局面对的法律和其他限制。金管局为执行这项工作所用的资源,是来自外汇基金。大家都知道,外汇基金的运用是受到《外汇基金条例》管辖,而这项条例对外汇基金可以应用的用途是有相当具体的规定的。该条例第3(1)条规定,外汇基金「须主要运用于财政司司长认为适当而直接或间接影响港币汇价的目的,以及运用于其他附带的目的」。此外,该条例第3(1A)条规定,「财政司司长除为上述主要目的而运用外汇基金外,亦可为保持香港作为国际金融中心的地位,按其认为适当而运用外汇基金以保持香港货币金融体系的稳定健全」。根据该条例第5B条,财政司司长已将他就外汇基金运用的日常决定权责转授予金融管理专员。
  2. 这里已非常清楚,运用外汇基金必须是属于系统性质的用途。换言之,在考虑是否向某家认可机构提供最后贷款人援助时须遵守的指导性原则,就是某家认可机构一旦倒闭,是否会因事件本身或扩散至其他机构的连锁影响而损害汇率或货币金融体系的稳定。我无可能也无必要尽列所有符合这个原则的事件或情况。举例来说,如果其他认可机构曾对该有问题机构提供庞大借贷,或前者本身呈现与该机构同类的征兆,似有重蹈覆辙的危险,便可能会引起上述的连锁影响。此外,整体市场气氛也是应予考虑的因素,例如公众当时对银行或货币体系的稳定是否表现特别紧张等,便是属于这种情况。当然,还有很多其他可能的情况是应该考虑的。

与货币发行局制度一致

  1. 金管局发挥最后贷款人功能有一项限制,就是有关安排应能配合香港的货币发行局制度。根据货币发行局制度的规定,只有在外汇储备相应增加的情况下,货币基础(这实际上就是金融体系的最终流动资金数量)才可扩大;更具体来说,就是只有属于支持组合的外汇储备增加,货币基础才可扩大。支持组合是专门为了区别外汇储备中属于货币发行局部分而设,但这个制度并无排除运用外汇基金其他资产(包括港元资产),即不属于货币发行局帐目的资产,以为有问题的机构提供最后贷款人援助。此外,这个制度也没有排除透过向银行同业市场借贷,或出售外汇基金所持外币资产(同样是不属于货币发行局帐目范围,因此不涉及指定作为支持组合的资产),以向有问题机构暂时注资。金管局另一种做法,就是在货币发行局帐目范围内进行操作,以及利用外汇基金票据/债券或美元资产作为抵押品以达成回购协议。由于所有这些方法创造出来的港元流动资金,都以增加银行体系总结余的形式出现,而这些新增加的流动资金都会因货币基础另一组成部分(即外汇基金票据/债券)的减少,或美元资产的增加而得到相应的抵销或配合。因此,这些方法无一会违反货币发行局制度的规则。
  2. 此外,我们过去也曾在多个场合重申,如果市场出现大量港元交易,以致可能造成银行同业市场的极端情况,影响汇率稳定,达到与任何经济基本因素都不相符的程度,金管局便可能会向银行同业市场暂时借入或借出港元,以遏止这类极端情况。假如银行可能倒闭引致货币和外汇市场出现极端情况,金管局可能会考虑向银行同业市场暂时直接注资,以使体系保持稳定。这样做会偏离货币发行局制度的严格规定。如果有剩余的外汇储备,当局将可有某种酌情考虑的空间,但无论如何,注资都只会是短暂性质。

最后贷款人援助的先决条件

  1. 最后贷款人援助的基本先决条件,就是金管局经过评估后认为某家有问题的机构因为得不到流动资金援助而倒闭,将会构成系统性风险。这是基本的先决条件,但不是唯一的先决条件,有关机构也要符合其他几项条件,证明最后贷款人援助确实是别无他法才要求获得,而且援助资金也不会浪费在经营前景再无希望的机构上。具体来说,其他先决条件包括:
    • 首先,有关机构具备足够的还债能力。为衡量该机构是否具备足够的还债能力,金管局一般会要求该机构证明其根据任何必需的额外拨备进行调整后仍维持最少6%的资本充足比率。
    • 第二,该机构必须提供足够抵押品,才会获得流动资金援助。
    • 第三,该机构在要求最后贷款人援助前,已在合理范围内寻求其他可行途径的融资。
    • 第四,该机构持有控制权的股东已在合理范围内竭尽所能提供流动资金或资本援助,足以显示本身对该机构的承担。
    • 第五,没有表面证据显示该机构管理层不符合「适当人选」准则,或流动资金问题是由诈骗行为所引起。
    • 第六,该机构必须愿意采取适当的纠正行动,处理本身的流动资金问题。
  2. 上述政策,只是金管局在考虑是否对本地注册认可机构提供最后贷款人援助,以免其一旦倒闭引起系统性影响时使用,并不适用于外资银行在香港的分行,原因是一家分行的流动资金不能简单地与总行分开。如分行所属总行遇到困难,并在必要的情况下得到注册地有关当局的最后贷款人援助,总行一般也会对分行提供足够资金以履行其责任。但在两种情况下,金管局仍可能会对遇到资金问题的分行施予援手。其一是在市场找不到没有合适的交易对手,金管局便会以掉期港元方式换取该分行所持的美元。其一是来自总行的资金仍未到位,金管局便根据该分行交出的抵押品向该分行提供亟待应急的过渡融资。

提供最后贷款人援助所用方式

  1. 金管局短期内会向银行发出政策声明,说明金管局提供最后贷款人援助所用方式的详细资料。尽管市场上已推出约值1,000亿港元的外汇基金票据和债券,但这类债务工具的供应依然有限,因此提供最后贷款人援助所用的抵押品范围必须较其他一些地方指定的大。金管局向有问题机构提供最后贷款人援助,可选用 3 种主要方式,包括:购入有关机构在其他银行的存款;达成合资格的港元证券回购协议;以及以该机构的住宅按揭组合作为抵押品的信贷安排。这些详情将会载于政策声明和附件内,我现在不打算介绍,但要特别指出3点。第一,以回购协议或信贷安排方式提供最后贷款人援助,其目的是使该机构有短暂喘息的空间以处理当前的困难,因此这种援助只属短期性质。有关的资金最初期限不会超过30日,同时也会有条款载明其在到期时再续期30日。第二,就最后贷款人援助所付的息率水平,应足以鼓励该机构进行有效的内部管理,但不会影响该援助本是为了防止流动资金不足发展至无力偿债地步的原意。第三,尽管已有适当的抵押品,金管局仍会厘定对个别机构提供回购协议或信贷安排形式的最后贷款人援助的最高限额。援助的最高限额一般定在该机构资本基础的100%至200%之间,但仍以不超过100亿港元为限。

例外情况

  1. 我们相信说明了这些详细资料,对消除市场不明朗因素和改善市场流动性(特别出现危机的时候)有很大的帮助。这是我们首次说明我们决定最后贷款人援助机制的要求和标准。在这些详细资料和援助的先决条件中,我们着重采纳规范化的模式,多过酌情考虑或「有建设性的含糊」,而这与金管局保持高透明度的政策是一致的。
  2. 尽管这样,但也有必要强调这项政策在不同阶段,例如评估是否存在系统性风险、评定某机构是否符合援助的先决条件、决定用何种方法提供援助和援助金额等,都涉及金管局的酌情考虑。此外,任何政策若其本质上是一种应变计划,以应付不寻常、突发或不利情况,它都必须包含例外情况的规定,以处理政策所述范围以外的情况。举例说,某家机构不符合我以上所述的最后贷款人先决条件,或该机构所需的喘息空间或受助金额超出我以上所述的限度,或该机构建议的抵押品形式不属于以上指定的3种类别,都是属于例外情况。对于这些情况,当局会考虑机构倒闭对系统性稳定造成的影响,并且征得财政司司长事先具体同意,才会决定施以援手。此外,金融管理专员也会考虑是否根据《银行业条例》第52条委任一名经理人,以保障存户和其他债权人的利益。制定例外情况的条款,以处理政策声明范围以外的情况,目的不但是使金管局有足够的灵活力处理不可预见的情况(这一点已由银行公会透彻说明),同时也可确保这种灵活性有足够的制衡机制。

总结

  1. 在我总结有关最后贷款人政策前,我想对金管局作为最后贷款人的角色提出一些意见。当我在1994年谈到这个问题时,我曾指出设立金管局,并把货币与银行业监管同归于金管局职权范围内,能对最后贷款人的角色给予一个更明确的焦点,而1992年对《外汇基金条例》的修订也进一步澄清了最后贷款人功能的范畴。今天晚上,我希望重申这一点,并会特别就全球各地对超级监管制度的讨论来分析,在这个超级监管制度下,负责监管职能与负责中央银行职能的机构会分开。除了关于庞大的超级监管机构是否真的能提供一个有效率、合经济原则和精简的制度这个尚待回答的问题外,我认为为了有效管理危机,我们有很充分的理据尽可能把监管银行的职能与提供最后贷款人援助的职能集中在一起。从这个角度来看,我认同最近刊发的国际结算银行年报提出的质疑:「在这个由市场主导的世界里,不用履行监管责任的中央银行一旦需要明智和有效地行使权力,提供紧急流动资金援助时,是否能够得到所需的资料。」
  2. 那些认为需要把监管机构与提供最后贷款人援助的机构清楚分开的人士提出的其中一个论点,是关系过于密切可能会引致严重的利益冲突,最后会因为过于慷慨的援助行动而耗费大量公帑。然而,我在上文提出的安排确保除了有十足抵押品支持的情况外,至少在事态发展至需要把事件提呈财政司司长前,都不会动用任何公帑。
  3. 作为总结,我希望重申在1994年所作的简单声明:香港是有官方的最后贷款人存在的,这就是金管局。我期望今晚的演讲和即将公开的政策声明很快就能解决有关这个课题,以及金管局的最后贷款人角色与其管理货币发行局制度的职能是否一致的疑问和不明朗因素。这份详尽的政策声明还清楚明确地列载了会提供最后贷款人援助的情况、得到援助的先决条件以及安排援助的机制。最后贷款人──银行体系流动资金的最后来源──是中央银行最重要职能之一。不过,评估银行体系是否稳健的其中一项指标,却是履行这项职能的多寡。到目前为止,金管局并未需要运用其最后贷款人政策,这也许是其中一项最有力的证据,证明香港的银行体系一直保持稳健。香港能够取得这项成就,有赖银行公会各会员推行审慎的政策和有效的管理,以及受监管机构与监管机构──即银行公会与金管局之间具建设性的伙伴关系。这是一个稳固和健康的基础,让我们能有效面对前路的挑战,而我更期望大家的伙伴关系在未来能够继续发展。

 

香港金融管理局

1999年6月29日

最新演講辭
修订日期 : 1999年06月29日