政府并没有乖离积极不干预政策

演講辭

1998年08月24日

政府并没有乖离积极不干预政策

任志刚, 香港金融管理局总裁

(刊登于1998年8月24日《信报》)

港府近日为了打击外汇家操纵市场,而在股票和期货市场的干预行动,引起热烈辩论,令我回想起70年代末期夏鼎基爵士任财政司期间,政府的干预政策也引来了热烈讨论。我当时有幸在布政司署任职经济研究员,没有太多负担,但却有许多学习机会。当日许多争辩似乎较为健康;而且,请恕我直言,当时的讨论内容较为理智,并没有这么多流言蜚语。

不过,这些差别都是可以理解的。这次事件的确会惹来很大的争议。某些人士巧言令色,提出有关干预主义这一类冠冕堂皇的理论,指责政府的行动。同时,在一个颇为政治化的环境下,适值社会正经历经济调整带来的巨大痛楚的时刻,难免有政治中人以这次事件为增加政治本钱的大好机会。在整个立法机关几乎与政府对立的情况下,政府便自然会成为抨击对象。任何人站出来高举自由市场的旗帜,对任何形式的政府干预加以批判,便显得义正词严,一派饱学之士的风范,这都并非难事;然而,这一切表现都无视在政府成功管治下,香港成为了全球最自由的经济体系此一事实。虽然如此,我们仍会怀着必恭必敬的心情,感谢那些教导我们有关自由市场道理的人,使我们时刻保持警觉。

【重温夏鼎基的解释】

香港正经历转变,对于一个充满活力,不断发展的城市来说,在20年内有所变化是最自然不过的事。但叫人惊叹的,是这些年间政府的积极不干预政策丝毫没有改变。或许很多人刻意回避,甚或忘记这项政策的真正意义,但香港特别行政区政府仍然将之牢记在心,我亦没有例外。我连续与五任财政司一起紧密工作,尽管他们并非每一个都喜欢「积极不干预」这个憋扭的名词,但他们都恪守这项政策。在这次政府干预股票和期货市场的事件中,政府也没有偏离这项政策。事实上,这次干预行动正是由我这个对积极不干预政策坚信不移的人负责执行的。

抚今追昔,我在注视市场形势之余,也腾出一点时间来读一下已经被遗忘了的有关积极不干预政策的文献。我很高兴能重温这些文章,尤其当我看到当年参与撰写的文章以及出自我手笔的句子和段落时,就更感兴奋。夏鼎基爵士的确是一位非常出色的财政司,才智过人。即使在批评政府的人士之中,也有很多位是极之敬佩夏鼎基爵士的。我希望透过引用他的言论,让这些人士更能理解我们对股票和期货市场的立场。

早于1973年11月在「管理人员与转变中的香港环境」会议上(Conference on Managers in a Changing Hong Kong Environment),夏鼎基爵士已在演辞中指出公共政策的作用(我没有参与演辞的撰写工作)。他说:「在市场机制的运作中存在一些只有政府才能解决的问题,这些问题会导致经济欠缺效率或引起社会不安」「政府必须承担应有责任,确保管理层决定不会因而受到障碍。」

1979年9月,夏爵士在题为「过渡中的香港经济」的演辞中谈到干预主义和调节机制。他说:「即使在奉行积极不干预政策的大前提下,我们必须承认有时候干预是实事求是的做法,才能保持香港经济稳定。」在同一篇演辞中,他又提出忠告,不要过份相信「自动调节的机制...能够恢复平衡稳定」是理所当然的事。接着,他继续列举市场中有那些范畴可以归纳为市场的缺陷,需要进行干预来加以纠正。

不过,夏鼎基爵士是在1980年12月向香港工业总会发表的演辞中(我当时是首席助理经济司,有幸草拟演辞部分内容),清楚说明何谓积极不干预政策。我打算原文引述演辞其中两段内容,让大家都能有较清晰的理解。夏鼎基爵士说:

「我经常提到政府对经济所采取的立场是属于『积极不干预政策』。当然,有些人会认为这不过是放任主义,说起来好听一点罢了,更有甚者,可能认为这不过是政府砌辞狡辩,掩饰『什么都不管』的态度。但事实并非如此:积极不干预政策建基于一个观点,就是在一般情况下,如果政府试图规划私营机构的资源分配,以及阻挠市场力量的运行,那么,即使市场力量带来的短期影响如何不利,政府的行动最终都会徒劳无功,而且更会损害经济增长,对于开放型经济体系就更加如此。」

【某些环节港府会干预】

「但当我提到政府的经济政策时,我是用『积极』来形容『不干预』的。也许我以往未曾清楚说明所谓『积极』的涵义。这其实是指:当政府遇到要求作出干预的建议时,不会纯粹因为其性质而惯性认为建议不正确。刚好相反。一般而言,政府会因应当前和将来可能会出现的形势,权衡轻重,仔细考虑支持和反对采取干预行动的理据--在经济的任何环节以及在需求或供应方面。然后,政府才作出积极的决定,研判利害所在。的确,在绝大部分情况下,我们得出的结论都是不干预比较有利,而且我也要指出,如果我们的结论不是这样,我会感到震惊。不过,在所有这些情况下,我们都是以积极的态度作出决定,而不是惯性地下结论,更加不是政府什么也不管的结果。不过,也有很多例子是政府决定干预市场力量的自由运作,而这些决定,通常都是在谘询不同的委员会的意见后作出的。」

事实上,的确有很多政府干预的例子。例如政府兴建机场,如果没有政府干预,要私营机构兴建机场,经济上根本就不可行。政府亦负责筑路修桥,提供公共房屋、医疗服务等。不过,与其他地区比较,香港政府倾向减低参与程度,所以香港的公营部门占本地生产总值的规模是全球其中一个最小的。

在货币和金融体系方面,政府干预就较多。政府透过规管金融市场和监管金融机构来进行干预。这正是因为我们认为夏鼎基爵士所说的「权衡利害」而倾向进行这样的干预,也因为「市场机制运作存在的缺陷...(可能会)引致经济欠缺效率。」也因为几乎相同的原因,我们在1996年采取干预行动,建立即时支付结算系统,理由是私营部门不可能自行建立这样有效率的金融基础设施。自1990年初开始,我们便一直进行干预,发展港元债务市场,原因也一样,就是因为这个市场是非常有效的金融中介渠导,但可惜私营机构无力发展一个结构完善的港元债务市场。

联系汇率制度也是积极不干预政策的产物。政府作出干预,将汇率固定在某一水平,是因为政府在1983年才发觉香港需要一个货币支柱,以管理货币体系。假如没有这样的支柱,从数学角度来说,我们无法确定港元的价值。换句话说,如果没有政府干预,自由市场无法以符合社会大众利益的方法来确定港元价值。

【市场恐慌将出现过度调整】

自去年年中亚洲金融风暴爆发以来,港元经历了四次狙击。几乎所有市场人士都知道,每次狙击行动中,都有对冲基金同时在股票期货市场和货币市场上下其手。即使我们这些被认为愚笨的人都知道这种操纵市场的手法如何运作,虽然至少对我们来说,这种操纵手法到了今年6月和8月的第三和第四次狙击时才变得明显。每一次,银行同业拆息都被推高至不同水平,导致期指大跌。虽然8月的事件还未过去,很明显狙击或操控货币的情况已令港元利率大大高于美元利率。从1个月港元同业拆息与1个月伦敦银行同业拆息的比较可见,货币市场的操控令利率溢价达到3至4个百分点。

由于亚洲金融风暴影响,香港无可避免地要经历极之严峻的经济调整,社会正因此而承受极大痛楚,我们无需那些炒家来操控我们的货币,加深我们的痛楚,他们的目的只是要从沽空期指中获利。另外,这种手法也令股市以至其他资产市场调整过度,产生不稳定因素,危害本港稳健的金融体系。不过,我要强调一点,我没有资格判断有否出现过度调整的情况,以及调整过度的情况究竟有多严重。然而,只要我们环顾邻近国家,就可以知道市场会不受控制地大幅调整,情况可以相当严重。无论人们怎样指责印尼那种群带关系式的资本主义、用人为亲、贪污腐败、种族主义、宏观经济管理不善、忽视金融发展等,但即使这一切指控都成立,也不致令他们的货币和金融制度崩溃至此,国家陷入这样悲惨的困境。但残酷的现实就是他们正身处这样的困境。市场恐慌,便会出现过度调整,如果我们不谨慎应付,我们的处境也很可能会一样。罪魁祸首是那少数的对冲基金,它们毫不关心香港,更遑论港人的福祉。它们对香港的兴趣只在于香港是一个自由市场,可以任由它们操控,就如其他人所说,好像柜员机一样,随时可以提款。

【决心维持联汇制度】

香港特别行政区政府的官员,正是将香港发展为全球最自由的经济体系的同一批人。很明显,目前正存在我敬重的老师夏鼎基爵士所说的「市场机制运作中的问题」,可能会引致「经济欠缺效率」以及「社会不安」。因此,政府决定作出干预,遏止操控货币的情况,消除从货币操控引致出现利率溢价而对社会造成的不必要和不公平的痛楚,以及避免市场出现恐慌性调整,陷入失控状态。要达到这些目标,其中一样需要做的事情,就是在「...因应当前和将来可能会出现的形势,权衡轻重,仔细考虑支持和反对采取干预行动的理据」后,作出这艰难的决定,在股票和期货市场作出干预。的确,「即使在奉行积极不干预政策的大前提下,我们必须承认有时候干预是实事求是的做法,能保持香港经济稳定。」因此,在谘询外汇基金谘询委员会的意见后,财政司司长以外汇基金管理人的身分,决定「在市场力量的自由运作下进行干预」。

这次干预行动没有偏离香港一直行之有效的积极不干预政策。那些认为我们违背了这项政策的人,应该尝试了解和再思这项政策的真正涵义。大家无需听我的话,那些都是夏鼎基爵士提出的至理名言,他是积极不干预政策的设计师,他任职财政司期间,以至今时今日都备受推崇。事实上,作为金融管理局负责人,我的责任并非履行积极不干预政策,这是财政司司长曾荫权先生的责任,而他亦勇敢地肩负这项重任。希望大家都尝试花一些精力,认识积极不干预政策的真正涵义,好让我们能在精神上或以其他方式支持曾荫权先生。

虽然我谈的是干预这个课题,但是也让我重申,政府干预股票和期货市场,打击操控货币的行径,并不暗示我们维持联系汇率制度的决心有所动摇,事实是我们的决心比以前更大。正如我在其他场合里提过,除了联系汇率制度以外,没有更适合香港的制度,而邻近经济体系过去一年多来的经验也很清楚告诉我们这一点。这场亚洲金融风暴几乎蔓延至所有地方,而且来势似乎愈来愈猛烈,联系汇率制度中货币发行局安排的运作原则,是保持香港长期繁荣稳定的最佳防卫措施。

最新演講辭
修订日期 : 1998年08月24日