银行客户投诉及金管局的角色

演講辭

2002年06月24日

银行客户投诉及金管局的角色

任志刚, 香港金融管理局总裁

(于香港银行公会半年度晚宴,刊载于金融管理局季报第32册)

我很荣幸在这次半年度晚宴上演讲,亦很感谢大会没有选择在「世界杯」的半准决赛、准决赛或决赛之夜举行这场晚宴。大家肯定会同意,至今为止本届「世界杯」的赛事实在非常精彩,球证针对球员犯规及种种「非君子」行为而发出的「黄牌」及「红牌」数目,已打破历届纪录。据分析,引致这种情况的原因包括:足球场上的体育精神较以往低落、球证执行赛规较严格,以及较多球员提出投诉,无论事件是否属实。

我们很难判断这对足球运动来说是否好事,但对电视观众来说肯定相当精彩。另一方面,投诉事件增加的趋势不但见诸足球场上,而且亦影响着香港许多生活环节,其中银行与客户之间的关系便是一个例子。事实上,有关银行的投诉逐渐增加。若以银行客户每日达千百万宗的交易来说,这些投诉只占极小的比例。况且引致投诉增加的原因可能有很多,我们先不要立即下结论认为投诉是银行服务水平下降所致。但投诉增加始终备受金管局关注,因为虽然金管局与球证的工作一样备受公众细心审视,但我们却不像球证那样拥有近乎无上的判球权威。

大约一年前我在贵会半年度晚宴上谈过银行业消费者保障的问题。在该次演讲中,我举出金管局就更有效处理银行客户投诉而提出的不同方案。我今次将会就相同的课题演讲。大家可能会怀疑我是否没有其他课题可讲了?抑或金管局只懂沿地踏步,没有新思维?事实上,我选择同一个讲题的原因有三个:

首先,经过金管局在2月份发出有关指引,以及业界本身发出的《银行营运守则》,银行处理客户投诉的程序已获改善及渐趋划一,但基本问题仍然是:应该如何处理那些未获个别银行妥善处理的投诉。除了诉诸法庭外,香港再无其他独立机制可以解决银行与客户之间的争议。

第二,今年首5个月内金管局接获银行客户的投诉数目已较去年同期增加接近一倍。2001年第4季以来,银行客户投诉大幅上升,这可能反映银行服务质素正在下降。无论原因是什么,这都对各有关方面带来额外的负担。

第三,金管局面对投诉增加的情况已逐渐感到束手无策。基于要尽量削减开支,我们迫不得已要把部分人手调离其他重要工作岗位来配合。更甚的是,金管局并无明确的法定责任解决银行客户投诉,令部分投诉人失望而回。

我很高兴近期社会上再次展开这方面的讨论,本月初立法会财经事务委员会亦进一步商议银行业消费者保障问题。我希望可藉着今个晚宴的演讲从两个方面对此有所帮助:

第一,我会就我所理解的,说明《银行业条例》赋予金管局处理银行客户投诉的权限;

第二,我会根据近期的讨论,扼要举出相信有助改善处理投诉的措施。

《银行业条例》是一项内容复杂、篇幅长达200多页的条例,自1960年代首次制定以来经历多次重大修改,但该条例第7(1)条就金管局职责范围的条文却非常简洁:

「金融管理专员根据本条例具有的主要职能是促进银行业体系的整体稳定与有效运作。」

我们透过订立发牌准则及持续监管银行来履行这项职能。为了达到促进银行体系的整体稳定及有效运作的最终目的,我们推行银行业改革及其他计划,以配合银行监管的工作。例如:

第一,正处于详细规划阶段的存款保险计划,目的是让存户得到若干存款限额的保障,有助促进银行体系的整体稳定。

第二,预期商业信贷资料库将会在不久的将来推行。资料库计划将会采取自愿参与及市场为本的模式。透过协助银行向信贷质素良好的中小型企业提供贷款,资料库将可促进银行体系以至整体经济的有效运作。

第三,短期内私隐专员公署将会展开公众谘询,就共用正面个人信贷资料的广泛建议收集民意。共用正面个人信贷资料的机制,将会有助解决涉及银行体系稳定的问题:即银行客户拖欠还款及个人破产数目骤增。

所有这些措施对银行的个人客户都会造成影响,但推行措施的原因都是为了履行金融管理专员的主要职能,那就是:促进银行体系的整体稳定及有效运作。

应注意一点,就是《银行业条例》所订明金融管理专员的「主要职能」,是涉及整体、宏观与体系方面的层面,亦即是银行与银行体系的安全及稳健,当中并不涉及个别客户与银行之间的关系。金管局根据《银行业条例》第7(2)条的条文,参与促进与鼓励各银行维持正当的操守标准及良好与稳妥的经营手法,只是为履行「促进银行体系的整体稳定及有效运作」的主要职能而附带执行的工作。事实上,尽管并无法律条文明确规定金管局须负责保障银行客户,但我们参与这方面的工作已逐渐增加,其中特别协助制定《银行营运守则》的修订条文,以及监察银行确切遵守该守则。

近期发生的一些个案,包括一宗涉及误认债主身分的,令人不安。事件中某银行聘用的收数公司按照欠债人最后报住的地址追收欠款,谁知当时的住户并非欠债人本身,而是与债务毫无关系的另一人。收数公司在追收欠债期间并无表明身分或其所受雇的银行名称,并在一个月内持续打扰该名无辜的住户,最后住户报警,才揭发聘用收数公司的银行名称。该住户继而向金管局投诉有关银行,银行回覆投诉人及金管局时解释事件纯属误会,并表示会采取若干措施防止事件重演。无论事件经过的细节如何,银行的解释不但无法令我们感到满意,反而引起更多疑虑。事实上,这事件引起了我们从整体监管层面上对该银行与其经营手法,以及对普遍采用的追收欠款手法的关注。基于这个原因,我们向银行营运守则委员会提出这一点,而业内公会亦已提醒会员应加强监察所聘用的收数公司的表现。此外,我们亦加强了本身对这方面的监察,相信大家收到上月底的通函时已经知道。

我们接获超过一半的投诉都是与追收欠款有关。当然不是所有投诉个案都像我以上的例子那样极端,但依我们所见,很多投诉其实都触及我们作为监管机构所关注的事项。由于在聘用收数公司方面的不良经营手法,有可能损害银行以至整个银行体系的声誉,因此我认为金融管理专员很清楚可以根据第7(2)条所赋予的权力采取行动。但个别银行客户对银行服务收费或质素的投诉是属于「微观」层面的事,若为此而引用上述权力,无疑是强把引用条文的范围扯得太远了。我们经常收到有关银行收费不合理的投诉,例如投诉人不满意银行向不活跃或小额户口征收费用。我们收到这类投诉后会将之交回有关银行处理,并要求银行直接回覆投诉人。我们的意见是,只要银行已符合《银行营运守则》有关透明度的标准,服务收费纯属银行的商业决定,金管局不会干涉。

就处理银行客户的投诉而言,金管局的角色只是要确保认可机构已本着公正的原则及有效率地处理投诉,因此我们在解决争议方面所能做到的极之有限。即使我们希望正式介入投诉个案,但基于法律条文所限,我们实在很难可以付诸实行。《银行业条例》第52条有关制裁及触发制裁的原因的条文清楚表明,金融管理专员就某认可机构采取行动,必须是基于某些会影响认可机构的整体稳健程度、其存户或债权人的整体利益,或较广泛的公众利益的理由才可作出。条例并无授权金融管理专员就争议作出仲裁、点名批评经营手法不良的银行,或要求银行赔偿或更正错误。条例根本没有任何判处罚球或出示「黄牌」或「红牌」的条文。若要引用条例第52条所赋予的权力或制裁行动来解决银行客户的投诉,就像纯粹为了球员越位而要判罚整支球队离场一样。

目前的安排无疑会令一些人感到不快,而投诉人很自然会假设负责监管银行的金管局可以为他们排难解纷,向银行追回金钱上的损失。但每当我们同样向投诉人解释金管局的法律权限时,并不是每位投诉人都会感到满意的。有些会为此动气,然后不断投诉,亦有一些改为要求其他机构跟进。为了应付持续增加的投诉,我们已调配人手及花费大量精神时间。但由于处理这些投诉必须以不影响金管局的主要职能为原则,因此我们所能做到的实在有限。

这种情况显然必须施以对策,但可选择哪些方案?应该采取哪些具体措施?治本的方法当然是减少引起投诉的机会,而这将会有赖银行维持及不断提高服务质素,并加强处理客户投诉的程序,使投诉获得迅速及果断的处理。过去一年,业界已联同金管局采取一系列措施,包括大幅修订《银行营运守则》、制定个人银行服务的基本标准(其中包括追收欠帐的事项),以及强调提高透明度。此外,金管局会监察银行对该守则的遵守情况,并提供有关处理投诉的具体指示。鉴于投诉个案激增,金管局及业内公会已去函所有认可机构,促请认可机构调拨足够资源来处理投诉,并提醒它们加强监察收数公司的表现。

我们相信这些措施已有助提高处理投诉的标准及加强处理程序的贯彻性,并打算在有需要时考虑推行其他措施。但无论银行服务质素如何提高,处理客户投诉的程序如何有效率,客户投诉及不满意的情况始终是不绝的。事实上,即使整体服务质素已有改善,但若投诉程序愈简便,投诉数目亦可能会愈多。公众对银行服务的期望较高,加上服务与产品较以往复杂,都会导致投诉增加。在较负面的层面上,经济环境较困难亦会令银行与客户之间关系较紧张,例如,一方面客户拖欠还款的个案增加,另一方面银行基于盈利收紧亦会加紧追收欠款,导致双方较易出现磨擦。无论经济环境顺逆,银行业内存在一些客户投诉始终是健康的现象,原因是这会鼓励银行就投诉涉及的服务作出改善,并因应引起误会的地方提高透明度。由于银行如何处理客户的资金财富是非常重要的环节,投诉是少不免会出现的,我们有需要继续努力加强处理投诉的机制。

以下我会摘要谈谈去年金管局进行调查后提出的一些方案,而若我的理解是正确的话,这些方案经过业界与公众讨论后已不被采纳。第一个方案是设立独立的银行申诉专员,近似某些地方所实行的做法。由于这个方法要设立独立的机构来处理及解决客户投诉或争议,并赋予该机构仲裁及判定赔偿方案的权力,因此在某种程度上可算是「劳斯莱斯式」的办法,牵涉庞大的费用,并且筹组需时。此外,这在具体执行起来时将会耗用大量资源,亦不肯定这个机构就可以妥善处理所有不同类型的投诉。正如立法会财经事务委员会最近开会时所反映,目前社会上颇为一致的看法是:从现时银行客户投诉的数量、性质,以至现有处理投诉的安排是否有待改善的角度来看,本港仍无必要成立这样的正式架构。

第二个方案是明确赋予金管局仲裁与解决银行客户投诉,以及判罚的权责。这个方法可在某程度上拉近银行客户的预期与金管局现时的权限之间的距离。但我相信社会上的看法是目前并非授予金管局上述权责的适当时机。这个方法将须增拨相当多的资源及向业界收回某种形式的费用,亦可能引起有关机构内不同部门之间的利益冲突。尽管这个问题并非不可解决,但仍需经过深思熟虑,而最少现时来说这不是首选的办法。

大多数的意见似乎倾向支持第三个方案,即是主要由业界本身来确保适当处理客户投诉。银行可循三个途径来加强自我监管。

第一,认可机构应严格遵守由业内公会发出的《银行营运守则》,并应同时顾及守则条文本身及其背后的精神。以追收欠款为例,银行不应纯粹把守则内的有关条文列入与收数公司签署的服务协议内,亦应主动查核收数公司是否确切落实这些条文。

第二,认可机构应确保所有投诉均以符合公正的原则彻底处理。同样地,认可机构不但应该设立有效率的处理投诉政策与程序,更须确保员工认真执行。若投诉属实,认可机构应按适当情况向投诉人作出赔偿。

第三,认可机构应确保银行提供各种服务及产品均须有足够的透明度。鉴于零售银行市场产品较创新及复杂,这一点尤其重要。认可机构必须让客户清楚明白信贷服务的实际费用及利息,并确保所有广告与宣传物品并无误导成分。

如无业内公会参与,自我监管将不能成功。过去6个月内,业内公会已更主动修订《银行营运守则》,并已成立银行营运守则委员会,对加强业界在自我监管市场操守标准方面的角色产生有效作用。委员会曾就守则条文的诠释提供适当指引,甚至修改守则有关条文,从而迅速及有效地消除公众对银行经营手法的一些疑虑。

不论银行客户投诉是否牵涉《银行营运守则》,但业内公会参与解决客户投诉,却较具争议性。尽管《香港银行公会条例》赋予该公会某些规管操守方面的权力,但若银行通过公会进行自我监管,能否取得公信力是主要的关键。

投诉数目迅速增加固然值得关注,但我们无需为此过分担心。业界目前采用的自我监管模式一直行之有效,若银行能作出一些配合,实在无理由相信这个模式不能继续发挥应有的作用。我们应先审慎观察进展,然后才逐步考虑是否需要推行其他费用庞大的方案。另一方面,银行必须尽力从根治的方向着手,那就是审慎行事避免引起投诉,并以公正手法迅速处理投诉。

对于所有这些工作,金管局都可参与,但我们怎样参与才可达到最佳效果?相信我们应继续担当支持及支援的角色,具体上是进一步修订《银行营运守则》及制定处理投诉等方面的指引。另一方面,我们亦应担当监察的角色,确保由香港银行公会及其成员建立的自我监管制度发挥有效作用。此外,我们可从教育公众方面提供协助,意思是若公众人士打算投诉某银行,我们便向他们说明可供选择的方案,并透过派发单张、金管局网站及其他渠道发布有关资料。有关向公众提供的说明必须包括金管局就处理客户投诉方面的权责限制及我们拟采取的具体行动。我们目前正着手草拟这份说明的内容。

对于香港这种市场经济模式来说,采取市场自我监管的办法,再由监管当局提供支持及指导,相信是合理及适当的。因此,我很高兴社会普遍的共识似乎都支持这个方向。这个方法是否收到成效,很大程度上视乎业界的有关努力及工作而定。况且引起银行客户投诉的成因有很多,这类投诉在未来几个月的趋势(如上升或下跌等)亦会对有关成效造成影响。金管局将会与香港银行公会一起密切注视最新发展,立法会财经事务委员会亦会在半年后再次探讨。

最后我要总结的一点,相信经过讨论后已非常清楚:对于一些认为金管局其实是找机会扩大职权范围,希望只手遮天的人来说,讨论得出的实际结果可能会令他们失望。事实上,尽管我们在技术上并非法定机构,但有关法例已严格规限了我们推行政策时可以或不可以做的事,而法律条文的内容最终是由立法会来决定的。

我希望大家已清楚明白基于《银行业条例》现时的内容所限,我们实在无法如投诉人所愿采取各种行动。我们尽量以客观的态度制定其他有关处理投诉的可行办法,并希望这已能够清楚表明:金管局并非有意扩大权力以满足投诉人这些期望。事实上,在此面对种种挑战及资源收紧的时刻,我们相信更明智的做法反而是集中力量,做好原来的本份。因此,我们很欢迎社会现时就这个课题所达到的共识,并会与香港银行公会及其他方面携手合作,尽量使这个方案发挥成效。

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修订日期 : 2002年06月24日