消费者保障及银行业

1. 多谢香港银行公会邀请我今晚到这里演讲。我对上一次应邀在贵会的晚宴上演讲差不多是两年前，再上一次则是9年前。尽管我不知道这种频密程度继续提高下去，我的时间是否能够应付得来，但我仍然很高兴可以跟大家多些见面，况且这也是最适合不过的。本港银行业正经历急速转型的时期，监管制度也正处于重大的改革计划中。香港银行公会现正迈向20周年，目前也因应这些转变检讨本身的角色及目标。作为银行业的主要代表组织，银行公会的作用相当重要，稍后我更会谈到：随着银行业不停演变，并顺应环境的转变，银行公会的作用其实会变得愈来愈重要。在探讨这个课题前，我想简略地谈谈两件彼此相关的事项：首先是竞争方面，尤其从银行业改革的角度论述一下；第二是就着银行业竞争加剧及其他的趋势谈谈消费者保障的问题。
银行业竞争及改革

2. 我们推行广泛的银行业改革至今已有两年。事实上，首项改革措施，正是我在1999年6月贵会的晚宴上清楚说明由金管局担任最后贷款人的政策。由于那次讲题较技术性，又是在晚宴之后，大家听起来未免有点困，我还记得当时一些强睁睡眼、忍住呵欠的表情。但当时在座听着的朋友，总算是有机会见证了一次小小的历史事件。

3. 自此以后，银行业改革取得了不少进展。在1999年，我们放宽了对1978年以后获发牌的境外银行实施的「一间分行」政策。在2000年，我们扩大即时支付结算系统的适用范围，并推行全面撤销《利率规则》的首阶段工作。此外，我们也完成了设立商业信贷资料库的研究及公开谘询。今年较早时，我们曾就存款保险计划进行类似的公开谘询。我们很清楚社会上对存款保险计划有不同意见，但两次谘询收集所得的意见都显示存款保险与商业信贷资料库这两个构思是应该推行的。我们现时正在筹划这两个计划的具体细节，并期望稍后进一步征询银行公会及其他组织的意见。

4. 银行业改革计划的目的，是增加银行之间的竞争，但同时也要加强银行业的安全及稳健程度。至今为取消妨碍竞争的屏障而推行的最重要措施，相信就是下月初全面撤销《利率规则》，届时储蓄户口不再设立利率上限，过去禁止往来户口计息的限制也会消失。关于这项措施可能引起的即时影响，社会上当然有很多猜测：这会不会是一次「金融大改革」，以致改变了银行服务的面貌，抑或只会静悄悄的轻微调整？鉴于银行体系资金非常充裕，可以想像后者的机会较大。但有一点可以肯定的，就是这项措施本身的重要性：它将会结束存在了超过三分之一世纪的限制。大家会记得，这些限制在1964年开始推行，目的是防止银行之间过度激烈的竞争。这些限制在过去的一段日子里发挥了应有作用，但现在已经不合时宜，应予取消。

5. 我们为何这样强调透过监管改革来促进竞争？我用「促进」这字眼，原因是制造竞争或强迫某行业出现竞争，并非政府权力范围内的事，当然更不是我们政府的政策。香港一直奉行自由市场的哲学，竞争本来就是这套哲学的一部分，而且在本港银行业内已有相当强大的竞争成分。这种竞争在按揭减息战，以至信用卡与其他消费者服务方面，尤其可见，有些时候竞争更激烈得使我们有点担心。事实上，全球化打开了以往受限制的市场，许多商业机构可凭本身优势输出各类产品或服务，导致竞争步伐加快，竞争幅度也扩大；与此同时，新科技的发展也鼓励银行业致力革新求变。

6. 就整体经济而言，竞争可提高资源分配的效率，以及面对转变或危机的适应能力与实力。在银行业方面，提高竞争可促使个别银行集中力量发挥本身最大的优势，也可提高整个银行体系的效益。对消费者来说，竞争可使他们有更多选择，并能以更合理的价格获得质量和效率更高的产品与服务。然而，由于竞争的性质使然，既会使一些人得益，也会令一些人蒙受损失。此外，由于服务与收费结构变得比以前复杂，新颖先进的产品也会不断推陈出新，因此竞争也会使银行与客户之间的关系变得较复杂。

7. 当局对本港商业竞争的整体取向，是因应不同行业而制定适当的政策。由于每个经济环节都有本身独特的需要和特点，我们并不赞成由一个包罗不同行业的权力当局处理所有竞争事项。银行业拥有本身独特的历史背景，而且基于一些很明显的理由，它所受到的监管可能都较其他行业为多，因此我们尤其需要以个别的政策模式来配合。就这方面，我们的政策模式很简单，主要是防患未然。我们的主要政策目标，就是撤除妨碍竞争的屏障，如《利率规则》便是一例，还有就是维持公平的经营环境，使认可机构可享用金融基础设施。

8. 除了采取防患未然的政策模式外，我们还须兼顾两件受到广泛关注的主要事项。首先是防范银行联手从事反竞争的活动，并且防微杜渐，妥善处理。我就这方面要声明一下，就是我们现在并没有发现任何这类活动的迹象，只是我们会如惯常般提高警觉而已。其次是基于撤销管制造成竞争及重新调配资源，银行很自然地会调整收费及服务；在这个过程中，大众关注到银行应尽量避免令社会上某些人士无法享用基本的银行服务，而且银行在推出新收费及服务时更应以具透明度的方式进行。在这方面，我也要说得很清楚，就是虽然近几个月有些组织曾表达过它们的关注，但我们相信整体而言，各银行也正采取积极态度以作回应。此外，为免引起疑问，我还要补充一点，就是金管局的政策并不是要监管银行收费及费用，这些应留待市场来决定。若我们一方面鼓励市场更多竞争，但另一方面却插手决定或影响收费，实在是互相矛盾。然而，由于公众担心撤销管制所带来的影响，加上银行服务确实对人们的日常生活非常重要，因此我们应比以往更多注意与消费者有关的事项，而这正是我将要探讨的环节。

消费者保障

9. 首先，相信我们都要明白目前银行服务出现的变化（其中包括收费结构重整）并不单是撤销利率限制而引起的结果，而是连同其他多项因素使然。这些因素由本地的以至全球的都有，在在都促使银行找寻新的业务焦点。它们包括：来自银行业内外的竞争加剧；银行要为股东持股增值的压力愈来愈大；银行在传统贷款机会减少的情况下，需要开拓新的收入来源；以及全球化的趋势促使银行在享有竞争优势的业务类别上发展专门化。这各类因素正迫使银行不断求新，其中包括推出新产品及发展新科技，务使收入多元化。此外，这些因素也迫使银行经营更具成本效益，意思就是银行要检讨各类服务的盈利能力及收费结构是否合理。在不少例子中，这些因素都促使零售银行服务出现重大转变，例如，出售某些业务、结束分行、扩展强制性公积金及保险等收费服务、发展更具成本效益的服务渠道（如柜员机网络及互联网），以及就过去无须征费的具体服务收费。

10. 消费者也要适应新的市场环境，其中包括利用柜员机、电话或网上银行等成本较低的银行服务渠道。消费者也会比较不同银行服务及收费，以尽量减轻成本，而互联网技术面世，更为消费者进行比较时提供更大方便。消费者愈是着意比较不同银行，便愈会留意与产品有关的服务，期望亦会相应提高。在此情况下，消费者与银行交往会较容易出现磨擦，从有关银行服务的投诉及抗议等逐渐增加，以及这方面的事项愈来愈多成为政治焦点，可见一斑。

11. 金管局在这方面有何立场？正如我所说，我们不会管制银行收费，但会致力确保银行在提供服务，尤其在厘定收费方面有足够的透明度。《银行营运守则》是非法定的守则，由银行公会及存款公司公会联合发出，并且得到金管局的支持。这套守则正是达到上述目标的主要文件，而且正如大家所知，《银行营运守则》目前正进行广泛检讨及修订，以加强有关条文。这项工作已接近完成，我们相信守则的效力将会因而增强。除了透明度外，我们希望银行在决定收费时会更灵敏地体察社会某些有需要人士的情况；直至目前为止，银行大致上都做到这一点。此外，我们也希望确保消费者继续可以有所选择，而撤销管制、新科技及新产品的面世，正结合竞争的动力，使他们有着前所未有那么多的选择。在这方面，我们会继续留意事态发展。

12. 以上所见是相当健康的发展，但我认为现在已是适当时候，要探讨现行对银行服务消费者保障的安排，以了解是否有需要改善，而如果要改善，又应如何具体落实等。在处理银行服务的消费者投诉方面，尽管金管局目前并无解决纠纷的权力，但我们已有担任非正式的角色。金管局或其他机构应否被正式赋予这些权力？银行未能遵守营运守则，应否受到制裁？这方面香港与其他地区比较如何？

13. 金管局最近就英国、澳洲和香港三地在保障银行服务消费者方面的做法进行比较研究，以澄清部分有关事项。研究报告已呈交立法会财经事务委员会，并公开让公众及银行界查阅。这次研究分析显示虽然澳洲与英国在保障银行服务消费者方面采取不同的模式，不过两地的监管机构都获具体授权，负责监管有关保障金融及银行服务消费者的事宜，情况与香港不同。此外，这次研究亦突出了香港与海外体制之间的两项主要不同之处：首先是在厘定、监察及执行营运标准方面，其次则在调查、调解及仲裁客户投诉方面。就前者而言，澳洲及英国均与香港一样，以非法定银行营运守则的形式厘定业内标准。不过，澳洲与英国跟香港不同的地方，就是进一步由特定机构正式监察遵行守则的情况，英国的有关监察机构更有权对违反守则的机构实施制裁。至于调解客户投诉方面，英国与澳洲两地均定有正式的申诉专员制度，有权就纠纷作出仲裁。

14. 以上的研究结果反映香港的制度并未发展至与其他地区一样完善或正式的地步。出现这种情况，主要是基于不同的管理哲学：香港奉行自由市场政策，政府尽可能减低在业务关系中的参与程度。不过，鉴于香港市场日趋复杂，竞争也日益激烈，保障消费者的事宜日益受关注，因此我们也许需要研究一下香港应否仿效其他地区的做法。

15. 在目前刚开始进行有关讨论的阶段，主要有3个方案可供选择，而它们也可以互相组合，我们不一定要只选其一。第一个方案是银行业进行某种形式的自我监管。第二个方案是赋予监管机构，即金管局具体授权处理。第三个方案是设立申诉专员。在最终决定责任谁属前，我们需要考虑多个问题，一些是理论方面的，一些是实际方面的。就赋予金管局具体授权而言，我要指出支持与反对的论点都各有其道理。其中一个论点指出，金管局若获正式授权负责保障消费者，可能会与金管局的审慎监管职能产生利益冲突。另一种看法是如果两种职能之间能设有足够及适当的分隔制度，这两种职能是可以并存的，还可以产生协同作用，又能节省成本。金管局对此持开放态度，我们期望银行业、立法会议员及公众能就有关的发展方向提供意见。同时，在金管局再被指不断扩展其权力范围之前，我要强调金管局的职责已相当繁重，我们并非一定要承担这项责任。

16. 当然，也有人会提出，银行公会作为主要业内组织及传统上推行自我监管的机构，是否也应在保障消费者方面发挥一定功能。同样，有关这个问题正反两方的论点也各有其道理。一方面，银行公会与银行关系密切，对银行业有充分了解，处理投诉自然事半功倍。另一方面，也可能存在利益冲突。我知道银行公会并不希望在保障消费者方面承担正式的职能，而我也尊重公会的意见。不过，无论是哪个组织承担这项职能，银行公会都肯定要参与制定有关的政策与标准。

银行公会未来的角色

17. 撇开保障消费者的课题不谈，比较受关注的问题是既然银行公会无需再每周一次开会厘定利率，银行业、金管局以至社会人士对银行公会日后的角色又有什么期望呢？我打算在这次演讲的最后部分概略地讨论一下这个问题。

18. 正当银行公会的正式权力逐渐下降的时候，公会的公众形象却不断提升。我们从电视和报章的报导得悉，公会主席每周都会在皇后像广场接受不同的关注团体递交请愿书、横额及各式各样具有象征性的物品，这已差不多成为一个传统。我认为这说明银行公会作为业内组织，建立了高度的声誉，同时多多少少也反映了公众对其角色的期望。因此，面对放宽管制及公众的期望不断提高的情况，正是检讨如何发展银行公会功能的适当时机。

19. 我要强调，应如何发展银行公会的职能，最终要由银行公会自己来决定。事实上，银行公会已就此聘请了顾问进行研究，并已发出研究报告，谘询会员银行。金管局已细阅该报告，并认为报告所载建议合理，亦切合实际。考虑到报告所载内容，以及我们对银行业发展方向的看法，我们认为银行公会的角色可以朝着4个主要范畴发展。

20. 第一，也许亦是最重要的，就是报告建议银行公会可进一步发挥其代表银行界发表意见的功能。我们支持这项建议。银行公会在这方面的表现相当出色，特别是就政策建议提交意见书以及就不同的运作事项与金管局定期举行会议。但银行公会可以深化这项职能，尤其是就主要政策事项制定更一致的立场，以及取得一个大致能反映整体银行业意见的取态。我甚至认为银行公会不仅可作为银行业的发言人，更可代表业界进行游说。这项任务殊不简单，因为香港银行业本身存在不少分歧，并非时常能就影响银行业的事宜取得共识。当然，也不是事事都要有一致意见。不过，银行公会有意进一步发展其作为业界发言人的角色，可强化其形象，成为银行界的代表团体。

21. 报告提出的第二项主要建议，是关于银行公会在制定《银行营运守则》方面的角色。守则列载银行服务的标准，由银行公会及存款公司公会联合发布，并得到金管局认可及参与制定。守则并非法定守则，不过金管局预期所有认可机构都会遵守其规定，并会在其日常的审查工作中监察认可机构遵行守则的情况。然而，正如我较早前提到，金管局在这方面并没有正式的法定授权。一如报告所述，我认为银行公会可以提高其在守则的参与，特别是厘定标准（并确保这些都是高的标准）以及监察与执行遵守守则的情况。这与其他地区的银行业组织的做法一致，也是银行公会角色合理的演变。

22. 顾问报告指出的第三个范畴是银行服务方面的消费者教育。在香港，这个课题一直被忽略。当然，应该由哪个组织主导有关工作，主要视乎由哪个组织承担起保障银行服务消费者的责任。然而，无论答案是怎样，最明显的是银行公会似乎都需要以某种形式参与有关工作。其实其他地区的业内组织都有参与消费者教育的工作，而且大部分这类组织一直都有制作浅白的资料简介、网页及其他资源，介绍有关个人财务、保障财务利益，以及掌握最新金融服务等资料。

23. 除了顾问报告的建议外，我认为还有第四个范畴是银行公会可以提高其参与程度的，这就是发展香港的金融基础设施。这是金管局的主要政策目标之一，但也是银行公会相当感兴趣，并能提出建设性意见的范畴。尤其，银行公会与金管局是香港银行同业结算有限公司的共同拥有人，而该公司则负责本港金融基础设施其中一个主要组成部分──即时支付结算系统──的运作。银行公会可与金管局紧密合作的另一个项目，是发展商业信贷资料库。贵会部分会员是工作小组的成员，该小组正研究资料库的运作详情。工作小组在商讨时曾提出，银行公会是否也应参与资料库的拥有权，正如结算公司的情况一样。我们去年就资料库谘询业界时，这个意见并未得到广泛支持。不过，当现在正筹备落实推行这个计划时，大家的想法可能会有不同，因此也许应该在日后再次探讨这个问题。这是银行公会的事，我期望公会会认真考虑。即使银行公会维持较早前的意见，不打算直接参与这个计划，也不应该影响大原则，也就是金管局与银行公会仍然应该携手合作，共同发展各项重要的金融基础设施。

总结

24. 总的来说，放宽管制会为银行业带来更大的竞争，让银行在所经营的业务性质及所提供的服务形式方面享有更高的自由度。最理想的是这种自由能够为消费者带来更多选择，在提供服务方面更有效率，更加物有所值。然而，实际上在目前这个过渡期间，许多消费者会有误解、纠纷或不满，这一切都需要解决。为了找到解决这些问题的方法，我们需要有更完善的保障消费者制度。我们把这个课题提出来，期望社会大众及各位议员，以及银行界透过贵会能作出讨论，共同制定有效的解决办法。