金管局、相關政府部門和金融監管機構經過數年的共同努力，《金融機構(處置機制)條例》(《處置條例》)在去年6月通過，並在今年7月7日生效，香港是目前亞洲區內能全面落實符合國際標準處置機制（resolution regime）的少數地區之一。金管局作為銀行業「處置機制」執行機構，按《處置條例》具有新的法定責任和權力，有序處理萬一銀行經營不善而面臨倒閉的情況。
建立處置機制對於確保香港銀行體系穩定意義重大，但對一般讀者而言卻是一個比較枯燥乏味的題目，屬於「那麼遠、不想見」的事情。儘管如此，我們覺得有需要向大家介紹何謂「處置」、處置對市民大眾和社會的直接好處，因為畢竟銀行一旦無秩序地倒閉，社會各界不論貧富均有機會受牽連，也有可能衝擊香港國際金融中心的地位。我亦就此簡介金管局推動銀行業落實機制的工作進展，以及令銀行倒閉變得有序的計劃。
銀行倒閉在香港並不常見，但這不表示我們能因此而對維護香港金融穩定有絲毫鬆懈。2008年全球金融危機最大的教訓就是：即使規模多大的銀行都有倒下的可能。有別於其他類別的公司，銀行倒閉採用一般的清盤程序並非上策。清盤程序通常涉及「停業」、「拆骨」、「出售」的步驟。銀行一旦清盤，必須終止所有業務運作，市民大眾和企業便無法提取存款或使用關鍵的銀行服務，造成資金鏈突然斷裂。這會削弱甚至摧毀公眾對整個銀行體系的信心，形成系統性風險。採用一般的清盤處理手法而又要避免對客戶帶來災難性的影響，幾乎是不可能的事。銀行規模愈大、系統重要性愈高，牽連的範圍便愈廣。投鼠忌器，因此產生了一些大型銀行變得「大得不能倒」（Too Big To Fail）的現象。
正因如此，多國政府在全球金融危機期間不得不動用巨額公帑來挽救陷入困境的「大得不能倒」銀行，例如英國政府注資1,330億英鎊挽救瀕臨倒閉的銀行，美國政府則根據「 不良資產救助計劃」(Troubled Asset Relief Program)動用4,000多億美元公帑挽救財困銀行。政府要填補天文數字般的財政黑洞，相當部分需透過削減其他公共開支(例如醫院服務和教育預算)。牟利的商業機構經營失敗卻要由納稅人來「埋單」，自然群情洶湧，後續影響至今仍未完全消減。尤甚者，更引發對全球化、開放型金融體系產生的質疑。
全球金融危機後，針對「大得不能倒」的問題，G20國家領導人痛定思痛，達成前所未有的國際共識，當中處置機制就是全球銀行監管改革方案的重要環節。金融穩定理事會（Financial Stability Board）在2011年制定有關處置機制的新國際標準(下稱為「主要元素」(Key Attributes))，為有序處理銀行倒閉定下標準和規則。
香港《處置條例》以「主要元素」為藍本，賦予金管局所需的權力，可迅速果斷地處理銀行倒閉，減低影響和連鎖反應，從而保障香港整體經濟所依賴的金融系統穩定。《處置條例》有助確保由瀕臨倒閉的銀行繼續提供關鍵服務，特別是向普羅市民和中小企提供的存貸服務。「主要元素」亦訂明，不會再容許以公帑挽救銀行，而銀行股東及債權人卻置身事外的情況出現。金管局將聯同海外的有關機構，與銀行合作理順其業務架構，一旦銀行面臨困境，能有序處理，而損失和成本也要銀行自行承擔，不能倚仗公帑來「埋單」。
《處置條例》賦予金管局其中一項主要處置權力，就是對瀕臨倒閉銀行進行 「自我拯救」 (bail-in)，即透過重組銀行的資本，由股東及某些債權人承擔倒閉的虧損，毋需投入公帑。金管局可以透過這種方式來撇減銀行的負債(包括股本、資本及負債)，或將這些負債轉換成股本，以「增股」對沖財困銀行的虧損，改善其財務狀況。唇亡齒寒，這個安排令銀行與股東、債權人成為命運共同體，令他們有更大的誘因不斷去監察、制約銀行的風險，以免將來陷入財困。
《處置條例》的實施令我們有更齊全的手段去緩減銀行倒閉的震盪。然而，金管局必須與銀行合力做好準備和處置規劃（resolution planning），才能真正發揮處置安排的成效。具體而言，銀行或需重整本身的法律、財務和運作架構，以清除妨礙處置的障礙。
為落實新的處置機制，金管局在今年4月成立處置機制辦公室（Resolution Office）。它的首要任務包括：制定銀行業界的處置政策標準、針對個別銀行確立處置策略及評估銀行擬備的處置計劃的可行性、與銀行合作消除不利於有序處置的障礙，以及做好執行處置的準備。
上文提及的「自我拯救」是有序處置的重要一環，但只適用於銀行某些類別的負債，因此，我們必須訂立規則，先確保銀行具備足夠能力去對沖虧損（「吸收虧損能力」，loss-absorbing capacity），有「自救」的能力。換言之，吸收虧損能力是「自我拯救」、保障納稅人的先決條件。當然，對銀行股東和債權人也要公道，因此《處置條例》保證股東和債權人實施「自我拯救」，他們最終的待遇不遜於啟動清盤程序。金管局計劃在2018年初就銀行吸收虧損能力政策建議進行公眾諮詢。
金管局會繼續透過日常監管工作，促進銀行體系的整體穩定和有效運作，但我們並不能排除諸如外圍突發事件而觸發銀行倒閉的可能。作為開放型經濟體系，香港必須未雨綢繆，為最壞情況作準備。一旦有大型銀行倒閉，必會帶來震盪和陣痛，但我們將盡可能令整個處置過程以有序和公平的方式進行。《處置條例》讓有關當局可以行使權力，由股東和債權人而非納稅人承擔下一次危機的成本。至今我們在落實處置機制上已取得重大進展，下一步會落實吸收虧損能力和其他與處置程序相關的改革，清楚界定銀行股東和債權人的待遇，成功落實《處置條例》將是維持香港國際金融中心地位的其中一項重要舉措。
香港金融管理局
總裁
陳德霖
2017年8月10日
