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沒有銀行監管的世界

(本文摘譯自香港金融管理局總裁陳德霖2017年11月22日於獅子山學會週年晚宴的發言)

近年銀行家大嘆生活艱難,皆因監管愈來愈嚴格。銀行不但要提升資本、流動性比率以應付不時之需,還被要求好好管理銀行操守風險,加上日益複雜的反洗錢和恐怖份子融資、國際制裁行動和不良銷售等相關的合規要求,他們對監管機構抱有怨氣,完全可以理解。其實銀行可以有方法令監管「消失」,我昨天在獅子山學會晩宴就分享了一些「心得」。

令銀行監管消失有兩招:一快、一慢,先說快招。

首先,請登上時光倒流機,回到一個世紀之前。那是一塊沒有銀行監管的樂土,銀行家的日子也比現在愜意得多。事實上,銀行監管這「行業」歷史並不悠久。美國要到1933年羅斯福新政時代推出銀行法監管銀行和發鈔,才正式結束長達一世紀的混沌局面,令存戶存款有明確的監管保障。在英國,更要到1979年才推出監管銀行和保障存款的《銀行法》,此前只是靠英倫銀行發揮非正式權力監督市場行為。無論美國或英國,監管銀行的法規皆「誕生」於銀行危機之後。香港亦然,上世紀六十年代幾家銀行倒閉,催生了銀行業監理處的成立。在這之前是一段「美好舊時光」,銀行家基本上「自由自在」,銀行監管在金融體系沒有正規角色,因此,每位市民都要小心翼翼地選擇一家信譽昭著的銀行託付畢生積蓄。

可惜,我們很難找到時光倒流機,這記令銀行監管消失的「快招」並不管用,唯有訴諸慢招,多走幾步。而這招數的前提,是銀行必須先獲取客戶的信任,銀行不需要外部施加監管,也會小心謹慎保護存戶的利益。可是過去數十年,尤其在2008年全球金融危機後,公眾對銀行的信任度被大幅蠶食。

這個轉變的背後有幾個重要元素。首先,銀行東主和管理層與客戶利益「脫鈎」。在「美好舊時光」年代,銀行多以合夥人形式經營。銀行東主或管理層都悉數投入全家資金去經營,因而奉「審慎營運」為金科玉律,不傾向盲目逐利。因為他們深深明白,一旦經營不善,家族財富化為烏有之餘,更可招致牢獄之災。因此,任何一名銀行合夥人都有責任和權利去提醒和約制他人的不當行為,以免銀行承擔過多風險甚至倒閉。反觀現今銀行都以有限公司形式營運,大部分更是上市公司,擁有廣大的公眾股東群。銀行管理層的私人財富不再與銀行前途綑綁一起,而銀行亦一般不再以終身制聘用員工。全球金融危機掩至,凸顯銀行界「公我贏、字你輸」的心態,一些金融機構高管往往罔顧槓桿過重的風險去追逐最大利潤,以換取豐厚花紅和薪金,將客戶對他們的信任和付託忘記得一乾二淨;更有個別金融機構獲政府大量注資拯救後,仍以納稅人的錢為高管發大筆花紅,造成社會各界不滿!

第二個明顯的傾向,是很多銀行股東的心態日趨短視。銀行以合約形式從市場招聘高管愈見普及,這種量才錄用的方式本無可厚非,卻有可能產生短線心態的副作用。銀行總裁或高管要在一、兩個合約期內爭取最佳表現,便傾向於做一些看得見、數得到的財務成績,例如股東權益回報指標。現今財務報告周期由每年一次變兩次、兩次變四次,「交數」頻率加密,加上對沖基金這類「進取股東」出現,都進一步加深銀行管理層的短視傾向。

短視傾向驅使銀行大規模收購合併或急促擴張業務,務求立竿見影,刺激股價或收入。另一邊廂,能夠加強銀行長遠競爭力但短期效用不彰的投資,例如提升IT系統或內部培訓,相對變得次要。過去多年,不少這種短視行為往往導致「悲劇」收場。

除銀行家外,客戶的心態亦有所轉變。現在的客戶往往當銀行服務是一種商品。消費者會貨比三家,一有「着數」便會轉投另一家銀行,不再重視與銀行保持長期關係。另外,存款保障制度雖令存戶不再憂心積蓄可能付諸流水,但同時也不再花精神挑選可信的銀行。尤其是2008年全球金融危機時,多國政府動用大量公帑出手拯救大型銀行和金融企業,令客戶深信「大得不能倒」是理所當然,促使更多人選擇「大得不能倒」的大型銀行,不再理會銀行本身真正的實力。

總括而言,要令銀行監管消失,就要修正上述的扭曲現象。那麼,該如何重新令銀行家與客戶的利益變得一致?這需從銀行東主和高層薪酬和獎勵制度入手,建立一個合理、公平的制度,以長線表現為賞罰標準。另外,短視行為不應被鼓勵,而銀行亦應考慮加長聘用期,避免合約聘用的高管被逼追逐短期利益。說到這裡,我相信很多人會質疑要銀行重返合夥人形式經營有點不切實際,而今時今日銀行亦很難回復以終身制聘用所有員工,況且銀行員工亦未必想終身只打一份工;至於財務報告次數、股東短視心態,更不是銀行可以自我掌控……

由於這些令銀行監管消失的快招和慢招都似乎行不通,公眾仍然需要一個信得過的機構,去保障存款的安全,監察銀行避免承擔過量風險,保證客戶得到公平對待,減低因銀行倒閉而對金融系統造成的震盪,並降低動用公帑拯救銀行的風險。汲取2008年全球金融危機的深刻教訓,國際間已推出連串改革措施,提升銀行和金融業的抗震力。銀行需要遵守的規則變成一張長長的清單:從資本、流動性、槓桿、孖展、風險管理、衍生產品交易和報告,以至反洗錢和恐怖份子融資、老鼠倉、內幕交易,金融產品不良銷售等,都有更強的監控。

雖然,可令銀行監管消失的機會似乎甚微,但我認為銀行監管並不是鐵板一塊,關鍵在於如何調校監管力度,令監管過程更順暢和有效。金管局最近推出名為「平衡監管」(Balanced and Responsive Supervision)措施,定期和銀行檢討監管過程中,一些可能出現的執行問題,並向銀行業界收集能夠精簡監管的意見。我相信,透過和業界保持良好和持續的溝通,長線而言,定能達成促進業界持續健康發展的監管成果。

說到底,監管銀行並不是保障銀行客戶利益的唯一或最重要的手段。外部施加的監管要求通常只能劃下一條「最低標準」的紅線,但對推動良好企業文化、價值觀和道德標準,並不太有效。這些重要工作必須由銀行自發推行,上行下效,由董事局推展至高管,再到公司各階層,以至前線人員。一間銀行和員工能擁抱良好企業文化和價值觀,自然不會為短線利益而做出損害客戶或銀行長期利益的不當行為。

誠然,「徒善不足以為政」,要有效引導員工向善,必須以恰當的獎勵制度去配合,提供經濟誘因讓員工依從企業規章和文化行事。單以短線「跑數」、「業績」作為派花紅或升職的標準,往往後患無窮。英國多家銀行在2011至2017年期間銷售付款保障保險(PPI)過程中,涉及「不當銷售」,有過百萬名顧客「中招」,涉資金額270億英鎊,當中三大英國銀行被罰款共1.17億英鎊。另外,根據波士頓諮詢集團(Boston Consulting Group)報告,2009至2016年銀行被罰款總額達3,210億美元,反映金融企業操守失當問題的嚴重性。

話說回來,用重典是否就能根治銀行界的不當行為?倫敦政治經濟學院教授Charles Goodhart的看法值得參考。他指,做壞事的往往是「人」,而非銀行或機構。延伸下去,監管機構應該致力推動銀行管治的改革,不應只着眼銀行的資本、流動性這類指標。而且,業界害群之馬無論事後轉職何處或已退休,都應該受到懲處。Goodhart又指如果一個銀行總裁知道自己的行為對他的身家財產有終身的影響,這比任何說教和誓言更能有效提升銀行文化1。這看似嚴苛,但某程度上點出問題的根源:短線目標誘使個人盲目逐利,而這些人不需問責。由針對企業轉為針對個人,將需要銀行監管思維和制度上的重大變革,說易行難。但我認為即使在目前的制度下,銀行監管者都應該採取主動,要求銀行提升其管治、文化和道德水平。

如果銀行願意並能提升企業文化和價值觀,我作為監管者非常樂意退後一步,放輕監管的力度。這正是金管局近年致力推動銀行走「穩善金融」之道的原因。其實我們過去數年與銀行業界下了不少功夫,要求銀行獨立非執行董事要更投入和提升裝備,令他們更有效地發揮監察銀行的影響力。我們又提供培訓,協助提升銀行企業管治,成立一個由董事局主導、由獨董做主席的委員會,監督落實,確保薪酬獎賞制度與良好企業文化和價值觀掛鈎。我相信,要做到「穩善金融」的境界,金管局和銀行業界要共同努力,假以時日,會見成效。但改革長路漫浩浩,所以在未來可見一段日子,銀行監管者不至飯碗不保! 

 



香港金融管理局
總裁
陳德霖

2017年11月23日


1Charles Goodhart, (2017) "Has regulatory reform been misdirected?", Journal of Financial Regulation and Compliance, Vol. 25 Issue: 3, pp.236-240,Goodhart曾在金管局外匯基金委員會擔任成員多年

修訂日期: 2017年11月23日
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