《巴塞爾協定三》 ─ 論如期與延遲實施的兩難

匯思

2012年12月06日

《巴塞爾協定三》 ─ 論如期與延遲實施的兩難

美國監管當局於上月宣布,雖然他們正「盡量加快」完成訂立實施《巴塞爾協定三》1  (《巴三》)的規則的程序,但有關規則將趕不及在2013年1月1日生效。

歐盟方面亦有相似情況。歐盟委員會、歐洲議會及歐盟理事會的三方對話仍在進行,以協商定出「資本規定指令IV」(「指令IV」,即《巴三》的歐盟版本)的文本,而即使可以在年底前達成政治協議(這似乎仍然是歐盟的意願),歐盟方面亦認為應該未能及時將「指令IV」制訂成為法規,以趕及2013年1月1日生效。

那麼,我們是否就應該因美國及歐盟無法遵從國際間已同意的時間表,而順勢推遲在香港實施《巴三》?抑或我們仍依照巴塞爾銀行監管委員會(巴塞爾委員會)所定的時間表,由2013年1月1日開始落實《巴三》首個階段?香港為實施《巴三》而訂立的規則,即《2012年銀行業(資本)(修訂)規則》,現已提交立法會審議,而儘管美國及歐盟本身預期會有延誤,巴塞爾委員會的時間表仍維持不變。換言之,新的資本標準仍會在2013年1月至2019年為止的6年時間內分階段逐步實施。

在思量推行時間這兩難問題上,我們或許應該先提醒自己:引入《巴三》的原意,無非是要糾正近期全球金融危機揭示得一清二楚的弊病,換句話說,《巴三》是有利於保持金融穩定。《巴三》資本標準的目的,是透過要求銀行持有更高水平及更優質資本,並更妥善處理及涵蓋以往未有被充分認知的風險,以提高銀行抵禦衝擊的能力。這個做法是要確保銀行能在不窒礙其貸款業務的情況下,應對未來出現的金融風暴,從而減低對其他經濟環節產生不良影響或令現存問題惡化的機會,並促進銀行對長期及可持續的經濟增長作出貢獻。危機爆發前的過度借貸及危機爆發後的過度減債所引致的、如坐過山車般的極端起跌,都不利於整體經濟的可持續增長。

任何規例都必須講求平衡,鬆緊有度。規例過鬆,可能會助長過度的風險承擔,造成嚴重後果;規例過緊,則會遏抑有益處的金融活動,窒礙增長。我們認為《巴三》正是一套拿捏得宜的方案,在加強銀行應對逆境的能力的同時,亦透過多年分階段推行的方式,避免影響工商百業融資以至個人貸款,並確保日後縱使處於經濟逆境,銀行仍可繼續借貸。基於這個原因,我們建議香港在2013年1月1日開始實施《巴三》。

事實上,香港並不是唯一依照原定時間實施《巴三》的地區,鄰近地區如中國內地、日本、新加坡及澳洲,都已公布在明年實施《巴三》的規則。瑞士作為全球另一重要金融中心,亦屬於這個行列。

有些人認為在深受危機打擊的國家推遲服用為它們而設的苦口良藥時,要亞洲先行服藥,會變相讓這些國家的銀行比我們的銀行有更多競爭優勢。然而,我們應否被這種說法所動搖,即使《巴三》有很多好處?

我們認為這個關於競爭優勢的說法有兩個假設。第一個假設,是來自美國及歐盟的國際銀行,即可能會實際地與本港銀行競爭的同行,其現時所持的資本水平遠比《巴三》所要求的低,令其享有成本優勢。第二個假設,由2013年1月1日起,本港銀行須持有較現時水平高的資本,因而增加成本。

這些假設正確嗎?即使美國及歐盟延遲實施《巴三》,亦肯定不代表其銀行的資本水平仍與危機爆發前相同。事實上,這些地區的銀行已進行重大資本重整。根據美國《多德.弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》,監管機構須進行壓力測試,確保銀行及其他具系統重要性的金融機構有足夠資本抵禦嚴峻的金融環境。即使尚未通過上述法案的時候,美國聯邦儲備局已就一些大型美資銀行控股公司進行壓力測試,並根據測試結果,大幅度調高資本規定。到了2012年,曾接受聯儲局「全面資本分析及檢討」的19間銀行控股公司的總計一級普通資本,已由2009年第1季的4,200億美元增至2012年第2季的8,030億美元;加權平均一級普通資本比率(即優質資本與風險加權資產之比)亦由5.4%倍增至10.9%。

歐盟方面,根據2011年一項涵蓋區內71間主要銀行的資本重組計劃,歐洲銀行業管理局規定當中大部分銀行在2012年6月底前達到不少9%的「核心一級比率」。到了2012年10月,該局表示會以資本防護為重點,以「配合順利過渡至『指令IV』……的監管規定」,並規定銀行的核心一級資本額須相當於9%的核心一級比率。

這樣來看,即使美國及歐盟暫時未正式實施《巴三》,兩地最大型銀行的資本水平已較危機前顯著提高,可以媲美甚至超越《巴三》所定的水平,因此有關兩地銀行能以遠低於本港或亞洲同業的資本水平而享有競爭優勢的說法,根本無法成立。

至於有關競爭的第二個假設:於明年落實的《巴三》首個階段,會否使本港銀行持有遠高於現時的資本水平,以致限制了它們的貸款能力,並將額外資本的成本轉嫁到借款人身上?根據金管局量化影響研究的結果,本港銀行已具備非常充分的條件,以符合新推行的《巴三》資本比率的要求。事實上,本港銀行的資本水平已超越2013年1月1日起實施的標準,已發行普通股(即普通股本)亦佔資本基礎極大比重,與《巴三》視普通股本為吸收虧損方面最優質的資本的重點一致。

總括而言,不論是否延遲正式推行《巴三》,美國及歐盟主要銀行都無可避免地正走向更高的資本水平。在此情況下,加上《巴三》所能帶來的好處,以及本港銀行可以較輕易地符合新標準,我們更加相信香港應該按照巴塞爾委員會的時間表,如期實施《巴三》首個階段。一般而言,亞洲地區以往訂立的規例往往在某些方面較巴塞爾委員會的最低標準嚴格。相比起其他受重創的地區,亞洲能夠較安穩地避過全球金融危機所造成的震盪,或許就是受惠於這個做法。從這個角度來看,若故意在此時延遲推行《巴三》,以圖在監管方面與其他地區的監管機構「力爭下游」或促使這種「競爭」,似乎毫無裨益。相反,若能在2013年1月1日實施《巴三》,香港則可實踐兩大承諾:一是其作為國際金融中心而一貫力求採納最佳國際標準的承諾,另一是本港作為巴塞爾委員會成員的承諾。

 

助理總裁(銀行政策)
簡嘉蘭
2012年12月6日


1《巴塞爾協定三》是巴塞爾銀行監管委員會因應從近期全球金融危機中汲取的經驗而提出的一套全新的資本及流動性標準。這套標準會由2013年1月1日起從某些資本標準開始分階段實施,並在2019年完成落實所有資本及流動性標準。

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修訂日期 : 2012年12月06日